建立代表履职档案很有必要

    如果评价机制缺位,代表履职干好干坏一个样、干多干少一个样,那么这对绝大多数尽职履责的代表就是一种不公,更无法增强那些消极履职者的责任感

    □　午光言

    8月26日上午,十二届全国人大常委会第十六次会议分组审议代表法修正案(草案),车光铁委员提出,建议此次修改代表法,针对人大代表述职制度、履职监督、奖优罚劣、退出机制等内容,作出明确规定,有效激发人大代表履职的活力和动力(8月27日《中国青年报》)。

    人大代表是国家权力机关的组成人员,如何在有限的任期内尽职履责,既考验代表的履职能力与履职责任,也在一定程度上影响着各级人大职能的有效发挥。毕竟,每一名代表都是人大的一分子,代表水平高、履职能力强,人大的整体职能发挥就会更好。然而,代表履职情况如何,没有一家权威机构能够完全说得清楚。

    多年实践表明,代表整体素质是很高的,绝大多数代表都能积极履职,但也有极少数代表成了“南郭先生”,包括只挂名不参会的“挂名代表”,只参会不发言的“参会代表”,只为自己代言、不替选民分忧的“荣誉代表”等等。如果评价机制缺位,代表履职干好干坏一个样、干多干少一个样,那么这对绝大多数尽职履责的代表就是一种不公,更无法增强那些消极履职者的责任感。

    虽然法律对监督代表履职的硬性规定不多,但基本原则相当清晰:谁选出的代表就由谁负责监督。我国代表法和选举法均规定:代表受原选区选民、原选举单位的监督。代表法第五章更是对如何监督代表履职专门进行了规定,包括听取群众意见、接受选民询问和监督、向选民报告履职情况等。

    然而,这些规定落实起来还有一定的难度。一者,规定较为原则,尤其是缺乏责任机制兜底,在一定程度上成为了倡导性条款,而非必然性要求。二者,报告履职情况的对象主要是“由选民直接选举的代表”,这一部分代表主要局限于县、乡两级,其他代表要不要报告、如何报告,还是立法空白。

    代表主动报告履职情况难落实,不少地方人大常委会于是推出了代表履职考评举措,奖优罚劣,效果较好。可由此也引发了争议:同级人大常委会有无权力对代表进行考评。赞成者有之,质疑者也不少。此次代表法修正案(草案)审议中,马志武委员提出的建立对代表履职情况的登记和考评制度,不失为很好的解决办法,实际上是将原来的代表向选民报告制改为登记、考评制。

    委员的提议很好,能否成为修法的必然还需要商榷。但笔者却有了进一步的制度设想:对登记和考评实行分离。代表一般在同级人大常委会的组织下开展执行代表职务的活动,代表是否依法行使职务权利、是否认真履行了职务义务,同级人大常委会应当建立相关的档案。这样就保证了代表履行职务的情况有据可查,而不致成为代表自话自说。代表也应当及时向同级人大常委会报告自己以代表职务身份开展活动的情况,故意隐瞒不报造成不良影响的,同级人大常委会可以启动调查,看代表是否存在以代表身份牟取不当利益、违反代表义务等情形,一并计入代表履职档案。

    这样一来,代表履职档案就相对健全,代表履职情况就一目了然,评价也就不太难了。当然,并非所有的人或机构都有权对代表履职进行评价,为保持现有法律规定的统一性,评价权应当交给原选区选民或原选举单位。而考评的组织工作还是由同级人大常委会来负责,每年固定期限,以适当的方式在原选区或选举单位公开代表履职档案,然后组织选民或被选举单位进行评价,同级人大常委会将所有评价收集汇总,记入档案,并奖优罚劣。

    代表履职情况如何,不能是一本糊涂账。单靠代表向选民或被选举单位报告,且不说代表的行动积极性如何,单就报告内容来说,主观弹性较大。要真正使代表履职考评机制落到实处,通过修法建立代表履职档案确有必要,这既是对代表履职进行公正评价的需要,也是对选民选举权负责,更是对人民代表大会制度的有益补充。