建海洋强国需要强有力法律支撑

    □　法制日报记者　　张媛

    21世纪,人类进入大规模开发利用海洋时期。建设海洋强国,也成为中国特色社会主义事业的重要组成部分。

    党的十八大明确提出,要提高海洋资源开发能力,发展海洋经济,保护海洋生态环境,坚决维护国家海洋权益,建设海洋强国。

    近日在十二届全国人大常委会第十七次会议上,深海海底区域资源勘探开发法草案首次提请审议,我国海洋法律有望再添一员。而在全面推进依法治国背景下,在海洋资源开发与海洋权益维护变得日益重要的今天,海洋立法也成为管理部门、实务部门和理论部门等不同领域关注的焦点。

    海洋立法数量不足

    上海政法学院经济法学院副院长、中国海洋战略论坛秘书长杨华在近日召开的海洋资源开发与海洋权益维护研讨会上指出,关于海洋立法的范围,可能要涉及到海洋法的学科问题。当前,海商法、海事法、海洋法的割裂局面不利于海洋立法问题的解决。

    “海洋占全球71%的面积,而当前的海洋法研究仅仅着眼于国际公法中的海洋法,立法与调整对象严重不对称,太有局限性。”杨华认为,海洋法应该是海法+洋法的组合。所谓海法,就是通常所说的海商法、海事法,而洋法则涉及到公海海上安全、海体渔业、生物资源等资源利用、大洋洋底区域开发等问题。

    “所以,要将海法和洋法有机统一起来,形成真正的海洋法学科,从大视角来看待整个海洋立法。”杨华强调,我国应尽早构建近海、远海、深海的多层次立法,海空、海上、海下的多空间立法和海洋资源开发、海洋污染及海洋纠纷解决的多维度立法,并尽力参与国际社会的海洋法律规则构建。

    全国人大环资委法案室主任翟勇指出,我国现在有关海洋的法律很少。在海洋环境资源方面的立法只有5部,包括专属经济区与大陆架法、海洋环境保护法、海域使用管理法、海岛保护法和目前正在制定的深海海底区域资源勘探开发法,再加上海商、海上救助、海上安全等方面的立法,一共不到10部。相应的海洋方面的行政法规和部门规章及地方性法规较多。但翟勇以美国为例进行对比:“美国海洋方面的法律有几十部,关注的点很全面,非常健全。”

    据介绍,除已经进入立法程序的深海海底区域资源勘探开发法外,我国还正在制定海洋基本法。

    海洋环境状况较差

    随着海洋开发活动的不断拓展深入,海洋环境保护问题成为摆在人类面前的一道关键命题。上海政法学院经济法学院教授何艳梅指出,我国海洋环境问题的状况,总体而言是比较差的。

    “我国法律将海洋分为三部分:近岸、近海、远海,我们的问题主要集中在近岸海域。我国近岸海域环境检测数据比较糟糕,环境受污染并持续恶化,生态系统健康状况也在恶化。另外,严重污染海域的面积也在不断扩大。”何艳梅说,近岸海域污染日益严重,原因就在于陆源污染物排放入海没有任何节制。因此她认为,海洋环境保护立法的重点,应该是对近岸海域的环境保护。这一立法应与陆源污染物控制立法结合起来。

    实际上,早在1999年我国就出台了海洋环境保护法,之后还制定了一些政策、文件,建立了很多项海洋环境保护制度。比如,国务院发布了《水污染防治行动计划》和《全国海洋主体功能区规划》；国家海洋局公布《海洋生态文明建设实施方案》；2015年10月底,中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议,提到保护海洋环境。“这都属于我们生态文明建设的重要组成部分。”何艳梅说。

    但何艳梅同时指出,现行政策与立法、与我国保护海洋环境的需要都有很大差距,需要进行立法体系制度重建。“一方面要结合我国海洋环境保护的现状和紧迫性,另一方面要把中央有关政策吸收到立法中。”何艳梅说,我们是政策先行,立法跟进。现在政策已经有了,立法却还没有动静。

    对于如何重建海洋环境保护立法体系与制度,何艳梅具体建议,一是考虑海域使用管理法与海洋环境保护法一体化,利用与保护不能分割；二是水污染防治法和海洋环境保护法衔接配合,特别是打通污染物排放总量控制制度,不再分而治之。

    “如果做不到统一的立法规划管理,可以考虑建立海陆环境一体化的管理制度和协调机制。”何艳梅建议。

    海事执法支撑薄弱

    海事作为代表国家政府履行《联合国海洋法公约》和《国际海事公约》的部门,在保障水上交通安全、环境清洁,保护船员整体利益,维护国家海上主权方面发挥着重要作用。但是,上海海事局驻上海自贸区筹备组组长王勇指出,他们在海事维权方面还存在难点。

    “我国专属经济区和大陆架法以及2012年出台的行政强制法,都对行政执法部门赋予了登临、检查、逮捕和扣留的权力。但是,这些规定都比较粗,缺乏可执行性。哪些情况下哪些部门应该采取哪些措施,采取措施的具体程序是什么,后续措施又有哪些,还需法律进一步明确。”王勇说。

    上海海事局副调研员张晓东指出,虽然我国现在有海洋环境保护法、水污染防治法、船员条例、内河交通安全条例等法律法规对海事执法有一定规范,但这些法律法规都非常分散,没有系统性地把海事执法归于一个体系。

    张晓东介绍,日本1948年就出台了《日本海上保安厅法》,至今已修改100多次。最近一次在2012年,是专门为日本海上保安厅的活动而修改。美国1926年的《美国法典》,把美国200年以来的法律全部汇编,其中第十四卷就是将关于海岸警卫队的法律法规都罗列其中。

    “与这些发达国家形成对比的是,我国海事执法法律支撑依然非常薄弱。”张晓东说,“尽管我们没有海事局法,如果能通过立法将海事局包括海洋局、海警局的职权分工明确,将更有利于海事执法在海洋权益维护中发挥自己应有的作用。”

    同时,王勇指出,现在国际海事公约与国内海事立法之间的关系未能明确。国内立法与公约衔接不够紧密,跟不上公约的变化。“作为海事部门来讲,现在行使的海上行政职权立法层次非常低。实际上在执法时我们也在考虑,涉海管理部门的分工怎样更明确、协调、有序,不能存在缺位；有缺位时,各管理部门之间怎么进行更好的沟通。另外,一些事情发生、处置以后,大家怎样整合资源,形成评估、预案?”王勇说,这些问题希望立法能作出回应。