关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案的说明

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

    我受国务院委托，现就提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案作如下说明：

     —、依法对地方政府债务实行限额管理

    党中央、全国人大、国务院对加强地方政府债务管理高度重视。党的十八届三中全会明确提出建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。2014年8月全国人大常委会通过的新预算法和2014年9月印发的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），构建了全面规范地方政府债务管理的总体制度安排。

    对地方政府债务实行限额管理，是规范地方政府债务管理的重要内容。新预算法第三十五条规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必须的建设投资的部分资金可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。参照国际通行做法及中央国债管理办法，按照新预算法要求，对地方政府债务余额实行限额管理。具体做法：

    一是在不突破债务风险控制指标的前提下，全国地方政府债务限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定。当经济下行压力大、需要实施积极财政政策时，适当扩大当年新增债务限额；当经济形势好转、需要实施稳健财政政策或适度从紧财政政策时，适当削减当年新增债务限额或减少债务总限额。二是每年全国地方政府债务新增限额和总限额，由国务院报全国人民代表大会或全国人大常委会审批。年度预算执行中，如出现特殊情况需要增加全国地方政府债务新增限额，由国务院提请全国人大常委会审批。三是每年分地区地方政府债务新增限额和总限额，由财政部在全国人大或其常委会批准的限额内提出方案，报国务院批准后下达各省级人民政府，并向社会公开。四是省级人民政府依照下达的限额编制预算调整方案，报同级人大常委会批准。市县级政府确需举借债务的，依照省级人民政府下达的限额编制预算调整方案，报同级人大常委会批准，由省级人民政府代为举借。地方政府要在每年预算调整方案中如实反映债务余额变化情况，向同级人大常委会报告。五是省级财政部门在批准的地方政府债务限额内，合理搭配债券期限，安排债券发行兑付。中央和省级财政部门每半年向同级人大有关专门委员会书面报告地方政府债券发行和兑付等情况。六是为加快预算执行进度和提高资金使用效率，便于地方及早做好发债准备工作，以后年度拟参照提前下达转移支付的做法，在上一年度提前下达部分新增债务限额。

     二、按程序确定2015年地方政府债务限额

    （一）清理核实2014年末地方政府存量债务。

    为做好2015年地方政府债务限额管理工作，按照国务院统一部署，财政部会同发展改革委、人民银行、银监会等有关部门研究制订了清理甄别办法，组织各地对2014年末地方政府存量债务进行清理甄别和核查。一是债务单位与债权人根据合同逐笔核对债务明细数据，经主管部门和财政部门审核后，严格按照审计口径将政府负有偿还责任的债务纳入地方政府债务，地方政府将经同级审计部门出具审计意见的清理甄别结果逐级汇总上报财政部。二是财政部认真审核后，布置各地开展全面自查，并会同发展改革委、人民银行、银监会等部门对17个地区组织开展了重点核查。其中，地方发展改革部门核查企业债券，人民银行分支机构核查中期票据等，地方银监局核查银行贷款等，财政部驻各地财政监察专员办事处核查建设—移交(BT)等各类应付款。地方政府将核查后的清理甄别结果逐级汇总上报财政部。

    经清理核查，2014年末全国地方政府债务（即审计口径中政府负有偿还责任的债务）余额15.4万亿元。

    另外，地方政府或有债务(包括审计口径中政府负有担保责任的债务、政府可能承担一定救助责任的债务)8.6万亿元。

    （二）确定2015年地方政府债务限额。

    虽然地方政府及有关部门、单位举借债务的方式有些不尽规范，但其举借的债务在弥补地方财力不足、应对国际金融危机、抗击自然灾害、改善民生、保护生态环境、推动地方经济社会持续发展等方面发挥了积极作用。一是为应对国际金融危机和抗击自然灾害提供资金支持。在应对1998年亚洲金融危机和2008年国际金融危机中，中央分别通过发行国债并转贷地方政府、代地方发行政府债券，地方政府通过融资平台公司等多方筹集资金，为我国经济发展提供了资金支持；汶川特大地震发生后，四川省各级政府筹措政府债务资金用于灾后重建，推动灾后恢复重建顺利实施。二是为推动民生改善和生态环境保护提供重要支撑。截至2014年末，地方各级政府投入教育、医疗、科学文化、保障性住房、农林水利建设等民生方面的债务余额达2.9万亿元，投入节能减排、生态建设等领域的债务余额达0.4万亿元，有力地促进了社会事业发展，推动了生态环境改善和经济发展方式转变。三是为保障经济社会持续发展奠定基础。截至2014年末，地方各级政府债务余额中，用于交通运输、市政等基础设施和能源建设6.6万亿元，占43%;用于土地收储1.7万亿元，占11%。这些债务资金的投入，加快了地方公路、铁路、机场等基础设施建设及轨道交通、道路桥梁等市政项目建设，促进了各地经济社会发展和民生改善，有利于增强今后一段时期经济社会发展的后劲。

    在客观看待地方政府存量债务积极历史作用的基础上，为确保地方政府债务有稳定的偿债资金来源、将债务资金落实到具体项目和资金链不断裂，建议将2014年末地方政府债务余额如数计入2015年地方政府债务限额。按照上述思路，2014年末地方政府债务余额15.4万亿元，加上2015年3月份全国人民代表大会批准的2015年地方政府债务新增限额0.6万亿元，2015年地方政府债务限额16万亿元。

    （三）提请全国人大常委会批准2015年地方政府债务限额。

    按照新预算法规定，2015年地方政府债务限额需要提请全国人民代表大会或者全国人大常委会批准。待全国人大常委会批准2015年地方政府债务限额后，国务院将在批准的限额内，核定各地债务限额。地方政府在国务院批准的限额内提出本地区债务限额，报同级人大常委会批准，并在批准的限额内举借和偿还债务。对债务余额中通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务，通过三年左右的过渡期，由地方在限额内安排发行地方政府债券置换。为避免地方竞相发债对市场产生冲击，财政部可根据全年置换总额、债务到期、债务风险等情况予以组织协调，并继续会同人民银行、银监会等有关部门做好定向承销发行置换债券等有关工作。

     三、按全国人大要求进一步做好地方政府债务管理工作

    将地方政府存量债务纳入限额管理后，要按照新预算法要求，全面规范地方政府债务管理，既充分发挥地方政府债务对稳增长的促进作用，又有效防范化解财政金融风险。

    （一）将地方政府债务分类纳入预算管理。

    严格限定地方政府举债程序。地方政府在批准的限额内举借债务，必须报同级人大或其常委会批准，不得在预算之外举借任何债务，也不得安排财政资金偿还不应由政府偿还的债务。地方政府要将经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况编入决算草案，报同级人大常委会批准。

    将地方政府债务分类纳入预算管理。地方政府债务分为一般债务和专项债务。一般债务针对没有收益的公益性事业发展举借，统一发行一般债券，筹集资金安排的支出纳入一般公共预算管理。对一般债券中到期需偿还的部分，主要以一般公共预算收入偿还，当赤字不能减少时可采取借新还旧的办法。专项债务针对土地储备、收费公路等有一定收益的公益性事业发展举借，按照对应的政府性基金项目发行专项债券，筹集资金安排的支出纳入政府性基金预算管理。对专项债券中到期需偿还的部分，应通过对应的政府性基金或专项收入偿还；政府性基金或专项收入暂时难以实现，如收储土地未能按计划出让的，可先通过借新还旧周转，政府性基金或专项收入实现后立即归还。

    督促地方积极偿还债务。对公益性项目债务，由地方政府统筹安排包括债券资金在内的预算资金偿还，必要时可以处置政府资产。对非公益性项目债务，由其通过压减自身支出等措施偿还，自身暂时难以偿还的可由财政资金先行垫付，在今后年度预算扣回，同时对相关责任人进行追责，严肃处理。另外，推动有经营收益且现金流充分的融资平台公司市场化转型改制，将一部分符合条件的政府债务转化为企业债务，政府通过政府和社会资本合作(PPP)、购买服务等措施予以支持。

    （二）建立地方政府债务风险预警机制。

    国际上衡量地方政府债务风险，通常使用债务率（债务余额／地方综合财力），风险警戒线在80%—120%。参照国际通行做法，结合具体国情，拟将债务率不超过100%的水平作为我国地方政府债务的整体风险警戒线，即全国地方政府债务余额最高不超过地方综合财力水平。

    在此基础上，合理确定各地区的债务风险水平，并通过新增债务率、偿债率、逾期债务率、或有债务代偿率等指标进行综合评价。建立权责发生制政府综合财务报告制度后，还将补充资产负债率等指标。风险指标及预警结果依法稳步公开。

    据测算，预计2015年末，地方政府债务的债务率为86%，风险总体可控，但也有个别地区债务风险较高。对局部风险较高的地区，一方面，督促其制订中长期债务风险化解规划，在3—5年的时间内，通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金，消化存量债务，逐步将债务风险指标调整到警戒线以内。另一方面，与当前稳增长相结合，给高风险地区一个缓冲期。通过控制债务增长速度低于财力增长速度，实现风险逐步缓释。同时，要求省级人民政府比照这一做法督促高风险市县防范和化解风险。

    另外，为避免在建项目资金链断裂引发系统性风险，各地在建项目后续融资举借了一部分银行贷款。对在建项目后续贷款中需要纳入政府债务的，由地方在2015年末地方政府债务余额16万亿元内调整结构解决。从2016年起，在建项目后续融资需求在确定每年新增地方政府债券限额时统筹考虑。

    （三）切实加强地方政府或有债务管理。

    经审计确认，地方政府有一部分负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务，这部分债务属政府或有债务。对政府或有债务，一是已经发生的或有债务，外债转贷合法担保的依然有效，违法违规担保的由政府、债务人与债权人共同协商，重新修订合同，明确责任，依法解除担保关系。二是今后明确地方政府严格按担保法规定，除对外债转贷进行担保外，其他担保一律无效。三是或有债务确需政府依法承担偿债责任时，政府承担的部分要按程序转化为政府债务，由地方政府在已经批准的限额内调整结构解决，偿债资金纳入相应预算管理。四是加强对或有债务的风险监控。中央对地方政府债务风险预警指标中，相应设置或有债务风险监测指标，地方也要加强统计分析和风险防控，做好相关监管工作。

    （四）全面构建地方政府债务监管体系。

    按照新预算法、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）要求，全面构建地方政府债务监管体系。一是加强人大监督。加强省级人大和市县级人大对同级政府举债的审批监督，严格将举债规模控制在上级下达的债务限额内。二是加强上级监管。明确把政府债务管理作为一个硬指标纳入政绩考核，强化对地方党政领导干部政府债务管理责任的考核。三是加强社会监督。明确各地区要定期向社会公开债务情况，自觉接受社会监督。四是加强市场监督。明确地方政府举债要遵循市场化原则，建立地方政府信用评级制度，加强政府信用体系建设。五是加强监督检查。明确审计部门依法加强债务审计监督，财政部驻各地财政监察专员办事处加大对违规举债及债务风险的监控力度。六是严格责任追究。对违反预算法规定举借债务或者为他人债务提供担保的，按照新预算法第九十四条规定对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。

    此外，还要大力推进各项配套改革，包括：加强政府会计体系建设，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度；结合中长期财政规划，制定地方政府债务限额中长期规划；深化财税体制改革，进一步理顺中央和地方收入划分，建立事权和支出责任相适应的制度；等等。

    议案和以上说明是否妥当，请审议。