最高人民检察院关于人民检察院加强对 民事诉讼和执行活动法律监督工作情况的报告

全国人民代表大会常务委员会：

    根据本次会议安排，我代表最高人民检察院报告检察机关加强民事诉讼和执行活动法律监督工作情况，请予审议。

    人民检察院依法对民事诉讼和执行活动实行法律监督，是中国特色社会主义检察制度的重要内容，也是我国司法制度的鲜明特色。2012年民事诉讼法修改，进一步完善了检察机关民事诉讼法律监督内容，将审判人员违法行为、执行活动和调解书等纳入检察监督范围，并新增检察建议、调查核实等监督方式和措施，规范了当事人申请监督的条件，对加强民事检察工作提出了更高要求。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在全国人大及其常委会有力监督下，全国检察机关紧紧围绕经济社会发展大局，深入贯彻民事诉讼法，忠实履行对民事诉讼和执行活动的法律监督职责，努力维护司法公正和权威，让人民群众在每一个民事检察监督案件中感受到公平正义。

    一、准确把握人民群众日益增长的司法需求，民事诉讼和执行活动法律监督取得积极进展

    民事诉讼和执行活动事关人民群众切身利益，案件量大、涉及面广。民事检察工作在化解矛盾纠纷、维护社会稳定、促进经济发展等方面具有不可替代的作用。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾转化，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的更高需求，不仅体现在刑事案件中，而且更多体现在民事案件里。近年来，检察机关受理的民事申诉信访案件持续高位运行，超过刑事申诉信访案件量，在信访案件总量中的占比上升趋势明显。2013年1月至2017年12月，全国检察机关共受理涉法涉诉信访172万件次，其中民事申诉信访65万件次，占37.8%；刑事申诉信访59.7万件次，占34.7%。2018年1—9月，受理民事申诉信访9.5万件次，占各类涉法涉诉信访总数的40.4%，比2012年高出18.6个百分点。

    各级检察机关牢记宪法法律赋予的职责，顺应人民群众新期待，坚持以司法办案为中心，全面加强对生效民事裁判、调解书和审判、执行活动的法律监督，构建起多元化民事检察监督格局。2013年1月至2018年9月，共办结各类民事申请监督案件57.9万件，其中通过抗诉、检察建议等方式提出监督意见27.1万件。

    一是主动服务发展、保障民生。最高人民检察院先后制定实施服务经济发展新常态、保障健康中国建设、服务打好“三大攻坚战”等司法办案指导意见，召开长江经济带检察工作座谈会，引导全国检察机关发挥民事检察等职能服务经济社会发展大局。针对司法实践中有的刑事案件审结后，对侵犯涉案产权的民事责任追究、执行不到位，相关民事错误生效裁判难以纠正等问题，2018年6月专门发出《关于充分发挥民事行政诉讼监督职能推动解决刑事案件牵连产权保护问题的通知》，重点审查办理刑事案件被告人、被告单位所涉股权转让、民间借贷、担保物权、买卖合同等民事申诉案件。强化对知识产权类民事案件的检察监督，探索建立专业化办案机制，保障科技创新主体合法权益。加强弱势群体权益保护，共支持农民工、残疾人等提起民事诉讼68911件。2018年春节前，部署开展为期两个月的协助解决农民工讨薪问题专项监督，支持5566名农民工提起民事诉讼，帮助追回劳动报酬4605万余元。

    二是着力加大对生效裁判、调解书的监督力度。充分发挥抗诉直接启动再审程序的功能，对认为确有错误的民事判决、裁定、调解书提出抗诉21795件，法院已审结15922件，其中改判、调解、撤销原判发回重审、和解撤诉12113件，再审改变率为76.1%。为促进把矛盾纠纷及时化解在基层、节约司法资源、提高司法效率，各级检察机关重视用好更加高效便捷的检察建议，对一些符合抗诉条件的民事申请监督案件，建议同级法院依法启动再审程序重新审理，共提出再审检察建议25958件，法院采纳16742件，采纳率为64.5%。

    三是扎实开展对虚假诉讼的监督。针对民间借贷、以物抵债、企业破产等领域为获取非法利益而虚构事实打“假官司”的问题，2015年起部署开展民事虚假诉讼专项监督活动，重点监督涉案人员众多的“规模性造假”和中介服务机构“居间造假”，共对5178件虚假诉讼向法院提出抗诉或检察建议，着力维护诉讼秩序和司法权威。对涉嫌虚假诉讼犯罪的，及时督促公安机关立案侦查，起诉799人。黑龙江省林口县检察院办理128件虚构债务、套取620万余元公积金的系列案，将涉嫌犯罪线索移送公安机关，并向法院提出再审检察建议。湖北省宜昌市检察机关在办理“以房抵债”系列虚假诉讼案中发现，3名审判人员套用其他案件案号或虚设案号，制作民事调解书78份、民事判决书13份、执行裁定书13份，帮助他人规避限购政策、办理房屋登记，事后收受贿赂，检察机关依法立案侦查，追究刑事责任。今年9月27日，“两高”又专门发布关于办理虚假诉讼刑事案件适用法律若干问题的解释，进一步明确虚假诉讼犯罪行为的定罪量刑标准，加大惩治力度。

    四是切实加强民事执行活动监督。对明显超标的执行、消极执行、选择性执行、违法处置被执行财产等违法情形提出检察建议135145件，法院采纳123914件，采纳率为91.7%。四川一基层法院将案外人的房产违法查封变卖，省市县三级检察院接力监督，先后发出检察建议，最终上级法院认定执行活动违法，给予国家赔偿。2016年4月起，针对一些地方执行案款滞留、执行款物管理混乱等问题，“两高”联合部署集中清理，促进一大批滞留在法院账户上的执行案款发放给申请执行人。吉林、陕西、湖南等地法检“两院”联合开展专项活动，共同解决“小标的大查封大扣押”、“高值低估贱卖”等问题。2018年3月，最高人民检察院又部署开展民事非诉执行监督专项活动，重点监督民事非诉法律文书执行中的违法情形，并以此为切入点，从源头上促进仲裁和公证严格依法规范进行。

    坚决支持法院依法执行。对被执行人确无财产可供执行、法院穷尽执行措施仍不能执行到位的，配合法院做好释法说理工作，并对生活陷入困境、符合救助条件的申请执行人开展司法救助。对拒不执行判决、裁定构成犯罪的，批准逮捕6594人，呈逐年上升趋势。广东省广州市花都区检察院在办理一起执行监督案件中，发现被执行人有转移财产、逃避履行生效判决确定义务的行为，涉嫌拒不执行判决、裁定罪，向公安机关移送涉嫌犯罪线索，公安机关侦查终结后已将该案移送检察机关审查起诉。

    五是不断强化审判人员违法行为监督。坚持从裁判结果监督向诉讼过程监督延伸，从实体违法监督向程序违法监督拓展，对民事审判中违法送达、违法采取保全措施、适用审判程序错误等违法行为，提出检察建议86104件，法院采纳77662件，采纳率为90.2%。2017年以来，对在民事行政审判活动中故意违背事实和法律枉法裁判涉嫌犯罪的，检察机关直接立案侦查191人。湖南省常德市武陵区检察院在办理一起民间借贷纠纷申诉案时，从主审法官在调解中违反回避相关规定、篡改法律文书入手调查，发现此案系其父亲（该法院原副院长）为兑现办理其他案件所获“好处费”，以其母亲名义提起的虚假诉讼。检察机关依法提出撤销虚假调解的检察建议，并对相关职务犯罪立案侦查，追究刑事责任。在深入调查该“案中案”过程中，又发现其他5名审判人员违法审判问题，移送相关部门追究党政纪责任。

    六是强化民事检察环节矛盾化解工作。检察机关受理的民事申诉案件中，确有错误、依法须以监督程序纠正的是少数，裁判正确或没有突出问题、需要做好息诉工作的占多数。各级检察机关把化解矛盾纠纷落实到办理民事检察监督案件全过程，促进案结事了人和，既维护司法权威又减轻当事人讼累。2013年以来，各级检察机关对不符合受理条件终结审查、审查后不支持监督的15.3万件案件，充分说明理由和依据，耐心释疑解惑，加强心理疏导，切实做好检察普法工作，促使当事人服判息诉。云南省检察院在办理一起建设用地使用权转让合同纠纷申诉案时，认为案件不符合监督条件，但双方当事人发生纠纷已长达7年，遂结合案情制定引导和解的方案，并充分了解案件执行进展和存在的困难，与法院共同做当事人的工作，促使双方当事人达成执行和解协议并当场履行，妥善化解了矛盾。

    七是持续推进司法规范化建设。制定深入推进民事行政检察工作科学发展的意见，颁布实施民事诉讼监督规则，组织开展基层民事行政检察工作推进年活动，细化实化民事检察监督措施。完善办案配套制度，统一规范办案文书格式。案件办理全部纳入统一业务应用系统，实现网上录入、网上审批、网上管理、网上监督。全面实行检察官办案责任制，针对民事检察监督案件特点细化案件承办、集体讨论、审批权限等规定，做实对监督者的监督。专门制定民事行政检察人员廉洁规范司法行为准则，加强廉政教育和风险防控机制建设，严明办案纪律，严格规范检察人员与代理律师、案件当事人和中介机构的关系，严肃查处利用民事行政检察权违纪违法的检察人员11人。

    各级法院积极支持、自觉接受检察机关法律监督，依法审理检察机关提出抗诉的民事案件，充分重视检察建议。“两高”会签关于民事执行活动法律监督若干问题的规定，共同促进依法执行和规范监督；“两高”有关部门会签关于办理民事诉讼检察监督案件若干问题的会议纪要，明确再审检察建议、出席再审法庭、对裁定的监督方式等问题，建立灵活有效的沟通机制。最高人民法院有关部门专门下发通知，要求配合检察机关开展民事非诉执行监督专项活动。

    二、坚持问题导向，以理念变革引领民事检察工作创新发展

    近年来，民事检察工作扎实开展，但与宪法法律赋予的职责和新时代人民群众对民主、法治、公平、正义等更高的期待相比，仍有较大差距：一是民事检察监督力度与人民群众司法需求不相适应。有的缺乏攻坚克难的勇气，担心影响法检“两院”关系，畏难监督。对人民群众反映的热点、难点问题监督不够，执行活动监督总体上比较薄弱，不善监督。有的抗诉案件质量不高、效果不好，或者超过法定办理期限。有的检察建议停留于纠正表面问题和工作瑕疵，发现和纠正深层次违法问题不够。多数案件限于个案办理、就事说事，跟进监督、类案监督不够。有的办案中不注重耐心倾听群众意见、满足于程序正确，“按下葫芦浮起瓢”。二是民事检察工作与刑事检察工作相比发展不平衡。在检察机关整体法律监督格局中，无论从办案数量、监督效果还是社会影响看，民事检察工作都还有很大潜力。一些同志片面认为民事诉讼法涉及检察机关法律监督的规定比较原则，对民事检察工作认识不足、重视不够，“重刑轻民”观念仍然存在，机构设置、人员配备上存在“短板”。以最高人民检察院为例，刑事检察机构设有5个厅，编制142人；而民事检察、行政检察、公益诉讼检察三项重大职责并合一起，仅设一个厅，编制32人。一些检察院检察委员会很少研究民事监督案件，有的基层民事行政检察部门只有一两个人，甚至无专人负责民事检察工作。三是民事检察队伍素质能力亟待加强。民事诉讼和执行活动监督需要很强的民事法律素养、专业知识和实践能力，但现有民事检察队伍的知识结构不够合理，民商法专业的人员比例不高，有的对民事审判和民事法律不熟悉，把握法律政策、办理新型案件、释法说理、群众工作等能力不强，高层次、专家型人才匮乏。四是上级检察院对下指导不够有力，基层民事检察工作总体薄弱。市级以上检察院民事行政检察部门主要精力用在自身办案上，对案件质量监督管理、政策把握及对下指导虚化、弱化。有的基层检察院认为不能提出抗诉就无案可办，对民事检察多元化监督缺乏认识和践行。

    针对这些问题，新一届最高人民检察院党组认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，深入贯彻全国两会精神，明确提出“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的总体要求，以理念变革引领民事检察工作创新发展。

    第一，树立全面平衡充分发展的理念。宪法赋予检察机关的法律监督职能是整个诉讼领域以及与诉讼相关领域全方位的法律监督。刑事、民事、行政以及公益诉讼检察职能要全面、平衡、充分履行。我们在深入研究论证、反复征求意见基础上，从检察机关受理的民事行政申诉案件持续上升等实际出发，提出以内设机构改革为突破口，突出专业化建设，拟将最高人民检察院民事行政检察厅分设为民事检察厅、行政检察厅，增设公益诉讼检察厅已获中央深改委同意，正在组建中。省市两级检察院则要视情单独设立民事检察部门或办案组，基层检察院确定专门办案组或专人负责民事检察工作，切实解决“重刑轻民”问题。

    第二，树立双赢多赢共赢的理念。检察机关对民事诉讼和执行活动的法律监督，实质上是启动纠错程序，促进法院重新审视并自我纠错。监督不是你错我对的零和博弈，也不是高人一等。监督机关与被监督机关责任是共同的，目标是一致的，赢则共赢，损则同损。我们反复强调要与法院形成良性、互动、积极的工作关系，使法律监督在出发点和落脚点上、在主观和客观方面都发挥促进法院更全面依法规范司法的作用，共同维护司法公正、提高司法公信力。各级检察机关以会签文件、召开联席会议、组织案例研讨等方式，与法院建立常态化沟通协调机制，不断增进互信。落实检察长列席审判委员会会议制度，6月11日，我作为最高人民检察院检察长，与分管民事行政检察工作的副检察长一同列席最高人民法院审委会，参与讨论一起民事抗诉案件并发表意见。今年以来，各级检察院检察长、副检察长列席审委会讨论民事案件385件次。

    第三，树立精准监督的理念。监督必须考虑政治效果、社会效果、法律效果的有机统一，通过个案的公平正义来引领司法进步、促进社会进步。我们强调要在精准监督上下功夫，通过优化监督实现强化监督，不搞粗放式办案，防止片面追求监督数量。民事抗诉不是越多越好，要优先选择在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的典型案件，抗诉一件促进解决一个领域、一个地方、一个时期司法理念、政策、导向的问题，发挥对类案的案例指导作用。尤其是最高人民检察院要着重对适用法律错误的特别重大典型案件提出抗诉，促进最高人民法院发挥对各级法院的裁判引领作用。同时，对那些不具有典型性的、确有错误的个案也不放任，以再审检察建议方式促请法院纠正。对类案背后反映的审判管理等问题，建议法院从源头上进一步规范司法。今年1—9月，全国检察机关提出民事抗诉2333件，同比上升7.4%；提出民事再审检察建议2219件，同比上升14.8%。

    第四，树立智慧借助的理念。智慧借助既是工作方法，也是工作理念。我们鼓励各级检察院充分发挥社会力量特别是专家学者、律师、退休法官，有法律背景的人大代表、政协委员等作用，借助他们的实践经验、法律和政治智慧，帮助我们提升民事检察监督能力。制定民事行政诉讼监督案件专家委员会工作办法，邀请民事法律专家对民事申请监督案件涉及的法律理论问题、监督的社会效果、案件对司法价值判断的引领作用等进行深入论证，作为检察监督审查案件的重要参考依据。今年7月，最高人民检察院聘请103名专家组建民事行政诉讼监督案件专家委员会，已举行两次论证会，对8起民事申请监督案件提出了专家意见。

    第五，树立统筹发展的理念。按照民事诉讼监督规律，不同层级检察院民事检察监督侧重点应有所不同，我们引导省级和市级检察院以裁判结果监督为重点、基层检察院以审判人员违法行为监督和执行监督为重点，构建各级检察院各有侧重、密切配合、全面履职的民事检察监督格局。今年1—9月，省、市两级检察院办理的民事抗诉案件占全国检察机关办理民事抗诉案件总数的98.1%；基层检察院办理的审判人员违法行为监督和民事执行监督案件，占全国检察机关办理此两类案件总数的97.2%。修改人民检察院民事诉讼监督规则，对当事人一审后未上诉，法院驳回再审申请或逾期未对再审申请作出裁定提出申诉的，依法予以受理，构建符合基层实际的民事检察监督案件受理、办案规范、内外协调等工作机制。上级检察院依据本院受理的申诉案件、了解的全局性情况和办理个案反映出的倾向性问题，加大对下指导力度。落实领导干部办案制度，要求领导干部带头办理重大疑难复杂案件，为一线检察官办案提供范例。

    三、努力在新起点上开创民事检察工作新局面

    在中国特色社会主义新时代，面对人民群众日益增长的民事法律监督需求，民事检察工作迎来新的发展契机，也面临新的更大挑战。各级检察机关要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九大精神，对标对表人民群众新期待，从组织领导、理念更新、工作部署、机构建设、力量配备等方面，将民事检察监督做得更实、富有成效，支持、监督法院民事审判和执行工作，努力为人民群众、为社会提供更好更优更实在的民事检察产品。

    （一）以保障打好“三大攻坚战”为重点，主动服务经济社会持续健康发展。贯彻新发展理念，找准民事检察工作与经济社会发展的结合点，重点围绕党中央关于打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治攻坚战的重大部署履职尽责，为经济社会持续健康发展提供法治保障。积极投入重大社会稳定风险防范化解专项行动，贯彻新时期“枫桥经验”，畅通群众申诉渠道，依法公正处理民事检察监督案件，维护好当事人合法权益，促进社会稳定。深入贯彻全国人大常委会关于全面加强生态环境保护、依法推动打好污染防治攻坚战的决议，立足民事诉讼监督，促进用最严密的法治保护生态环境。密切关注社会反映强烈的企业融资互联互保案件和产权纠纷案件，加大监督力度，防范和化解金融风险，支持民营企业规范发展，营造诚信有序的市场环境。在参与扫黑除恶专项斗争中，对黑恶势力强迫交易、高利放贷、“套路贷”、恶意逃债、虚假诉讼等非法活动，综合运用刑事、民事等手段加强法律监督。结合办理民事检察监督案件，依法惩治恶意欠薪，把司法救助、农民工权益保障等与精准扶贫结合起来。针对互联网领域微信、支付宝交易纠纷多发，一些当事人因被告身份信息不明等无法通过诉讼进行救济的问题，监督和支持法院依法规范立案、审判、执行等诉讼活动，促进解决互联网金融纠纷诉讼难问题。落实“谁执法谁普法”普法责任制，强化以案释法和法律文书说理，引导群众依法解决纠纷、理性表达诉求。重视发挥律师等“社会第三方”作用，促进矛盾纠纷化解。

    （二）充分运用多种监督方式，加大民事审判监督力度。检察机关的民事诉讼监督方式是多元的。要以当事人、社会公众实实在在的获得感为目标，充分运用政治智慧、法律智慧、监督智慧，办好不同类型的民事检察监督案件。探索与违法审判责任追究相衔接的审判人员违法行为监督机制，与法院共同防范和制裁审判人员侵犯公民权利、损害司法公正的诉讼违法行为。修改完善人民检察院检察建议工作规定，提高检察建议质量，规范提出程序。建立向人大常委会报告检察建议落实情况制度，完善检察建议向上一级检察院、法院备案机制。落实检察建议跟进监督制度，及时掌握采纳、落实情况以及未被采纳的原因，对该采纳不采纳的，上级检察院接力监督，努力把检察建议做成刚性、做到刚性。我们将会同最高人民法院出台司法解释，完善法院对检察建议的办理程序：法院收到检察建议后，应更换原合议庭组成人员或承办人办理；经检委会决定提出的检察建议，法院不予采纳的，应当经审委会决定。同时，我们还将与最高人民法院一起，对“调解书损害国家利益、社会公共利益”作出具体的司法解释。

    （三）坚持不懈强化民事执行监督，推动从根本上解决执行难问题。执行难是我国现阶段带有综合性的司法与社会治理问题。检察机关履行监督职责促进解决执行难，不能仅仅将注意力放在单纯执行阶段的方法和力度上，必须把民事审判和执行作为一个系统工程，支持、促进法院从执行活动违法情形反向审视审判活动中的源头问题，使法官裁判的时候就要适当考虑促进执行、执行的效果等因素，取得综合的、更好的司法效果。同时，解决执行难也不单纯是法院的责任。各级法院为解决执行难问题做了大量工作，付出了艰苦并富有成效的努力。但要从根本上解决这个问题，需要在党中央和地方各级党委统一领导下，相关职能部门共同发力、形成合力。检察机关要立足职能、积极参与，进一步加大监督、支持法院依法执行的力度。推动建立全国执行与监督信息法检共享平台，加强动态支持与监督。重点监督纠正违法拍卖、超标的查封、错误分配财产、变相变更裁判结果等突出问题，推动执行规范化。加大对“终结本次执行”案件的监督力度，促进依法穷尽执行手段，防止滥用“程序结案”、实体久拖不决。深入推进民事非诉执行监督专项活动。加大对执行工作的支持力度，依法强化办理拒不执行法院判决、裁定犯罪案件，并注意工作方法，促进有效执行。

    （四）不断完善工作机制，着力提升民事诉讼和执行活动监督质效。适应司法责任制改革和形势发展需要，进一步完善人民检察院民事诉讼监督规则。严格遵守法定时限，提高办案效率，让司法正义尽早到达。完善民事诉讼监督案件专家咨询制度，借助“外脑”加强专业化审查，增强民事检察监督对司法理念的引领性和塑造力。最高人民检察院及时选编、发布民事检察监督指导性案例，突出检察特色，统一司法标准，发挥典型案例示范指导作用。推行一体化办案机制，以线索集中管理、力量统一调配为基础，通过指定管辖、协同办案、异地交办等多种形式，充分发挥基层检察院在民事检察工作中的基础作用。强化检察权运行制约和监督，进一步完善案件流程监控、案件质量评查、办案绩效考评等机制，不断提高监督公信力。主动向党委、人大汇报监督情况，客观反映工作中的突出问题和实际困难。加强与法院沟通联系，共同把公正司法、为民司法落到实处。加强理论研究和实践探索，实现对巡回法庭、海事法院等专门法院民事诉讼和执行活动监督全覆盖。

    （五）下大气力加强民事检察队伍政治和业务建设，切实提升民事检察监督能力。坚持把政治建设摆在首位，牢固树立“四个意识”，切实增强“四个自信”，在民事检察工作中贯彻落实党中央决策部署。进一步优化民事检察机构和办案组织建设，改革创新司法人才引进、使用机制，通过招录、选调、遴选等途径充实民事检察办案力量，优化队伍专业结构。完善全国和省级民事检察人才库，加强高层次人才培养。敏感于自己的不足和短板，力求实效开展好分类培训和岗位练兵，培养综合型办案能手。研发虚假诉讼案件、刑事案件牵连产权保护民事案件线索智能发现技术，拓展案件线索来源。应用好新建成的“检答网”，加强检察业务咨询交流，拓宽新型、疑难、复杂案件研讨渠道，促进办案能力的提升。继续深化司法公开，加大宣传力度，进一步提高民事检察工作的社会认知度和影响力。民事检察监督案件大多存在各方当事人“利益博弈”，办案人员面临被腐蚀利诱的风险。要落实全面从严治党要求，坚持从严治检，扎实开展党风廉政建设和反腐败斗争，坚决清除害群之马。自觉接受人大监督和政协民主监督，确保民事检察权依法正确行使。

    委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，全国人大常委会专门听取检察机关加强民事诉讼和执行活动法律监督工作情况的汇报，充分体现了对检察机关法律监督工作的高度重视。今年是改革开放40周年，也是检察机关恢复重建40周年，人民检察事业进入新的发展阶段。全国检察机关将更加紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，不忘初心、牢记使命，奋力开创新时代民事检察工作新局面，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦作出新贡献！