宅基地所有权制度初探

作者：刘学学 李志华

【摘要】：建国以来，宅基地所有权制度几经演变，由最初的农民私有到集体所有，经过不同时期的修缮，呈现出人身依附性增强的趋势，宅基地所有权反映的并不单单是财产性问题。然而，随着社会主义市场经济在我国的确立和市场经济运作模式的成熟，宅基地所有权制度已经不能满足社会发展的需求。

【关键词】：宅基地所有权 经济 发展

一、宅基地所有权制度历史演变

1、宅基地所有权私有化时期。

1949年—1956年，宅基地属于农民的私有财产，故农民可以对宅基地自由处分，包括对宅基地使用权利。1950年我国的土地改革法确立了宅基地私有制，大部分地区的农民领取了《中华人民工合同房地权证书》。我国1954年宪法进一步确认了宅基地属于农民所有，可以买卖、出租和继承。

2、宅基地所有权集体化阶段。

1956年我国开始了社会主义三大改造，宅基地由私有转化为集体所有，宅基地所有权被严格限制。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》首次提出宅基地使用权的概念，并明确规定宅基地所有权收归集体所有，社员只有使用权。1963年《关于社员宅基地问题作出一些补充规定的通知》规定：房屋买卖后，宅基地的使用权即随之转移给房主，但宅基地所有权仍归集体所有。

2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》规定了：禁止城镇居民在农村购置宅基地。我国土地管理法第63条规定：农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。我国新出台的物权法第153条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让适用土地管理法和国家有关规定，物权法虽然明确了宅基地用益物权的地位，但是对宅基地所有权最终态度仍然沿用之前的相关规定。从上述立法演变中，不难看出，宅基地所有权的人身依附性不断强化，宅基地所有权权利仅仅限于本集体范围内。

二、对宅基地所有权制度形成的经济基础宏观考量

经济基础决定上层建筑，宅基地所有权制度的形成与发展，包括的宅基地所有权制度的改革都是社会发展的需求，是由我国经济基础决定的。1956年实行的社会主义三大改造之始，我国农村经济实行的是集体经济发展路线，宅基地所有权也不例外，这无疑确立了宅基地所有权集体化的格局。在集体主义经济大背景下，个人对宅基地只有使用权利，其所有权被集体无偿划拨，当然这种使用权因社员身份的存在。用这种纽带使农民之间形成一个集体，集体劳作，按需分配，从而达到公有制的目的，当然这种集体经济模式在当时落后的农村生产力的情况下，确实为了维护农村的发展和稳定，鼓励农民生产起到积极的作用。推行公有制的另一种做法是实行计划经济，所有的物品由国家计划配给，不承认市场，在此大背景下，宅基地所有权也根本不可能体现出应有的市场价值和地位。改革开放是从城市开始的，用邓小平先生的话说是摸着石头过河，我国是农业大国，农业的发展、农民的稳定、粮食的供给关系到国家的稳定，故农村改革的步伐较城市来讲很缓慢，为了维护农村的秩序与稳定，保障国家的正常秩序，我国农村经济改革的路线就显得较为保守，当然包括宅基地所有权。从国家的立法态度上可以看出，宅基地所有权制度呈现出法律和政策的连续性和稳定性的特点。但是，随着市场经济在我国的确立与发展，资源配置从计划转为以市场为中心，包括作为稀缺土地资源的宅基地所有权，我国之前人身依附性的宅基地制度模式已经不能满足于市场化的需求，弊端也日益凸显。

三、宅基地所有权制度面临的问题透析

1、土地资源的严重浪费。我国宅基地所有权制度对宅基地所有、使用、用途、流转等等设置重重障碍，限制其权利的利用。现实是很多农民通过继承或者在城市购房而实际取得多处居住地，因宅基地不能通过有效的途径流转，而被部分闲置或荒废。农村大量宅基地的闲置引发土地资源的浪费，尤其是在我国地少人多的国情下，这种浪费更是引发我国连锁反应，带来深层面的问题。

2、损害了农民的利益。物能够被最大化利用才能够为物的所有者增加财富，同时也能够最大化实现物的价值，节约资源。房屋是农民的合法财产，也是作为农民一项重要的财富，但是因为宅基地所有权人身依附的限制，农民的房屋不能够进入市场流通，故农民不能用自己房屋抵押融资，这会限制农民的发展。

3、是对城市居民不平等的待遇。农村居民可以去城市买房，但是城市居民却不可以到农村买房生活，这就限制了一些对农村生活向往的城市人，宅基地所有权制度是对他们不平等的待遇。这也是有违我国宪法平等精神之原则。尤其是在城镇一体化大背景下，这种规定阻碍了城镇居民的双向流动，不利于打破城镇二元化格局。

四、对我国宅基地所有权制度的思考

我国经济发展模式的转变，就要求宅基地资源配置运作模式也应适应社会发展的要求，作出相应的变革。然而我国立法囿于传统模式，没有确立适合激发宅基地所有权活力的相应机制，不能说是一大遗憾。法律与现实的脱节，凸显了宅基地所有权制度的缺失和内在矛盾，并容易引发司法困境。随着城乡经济一体化的推进，城镇化进程不断加快，我国宅基地所有权制度将面临巨大挑战，但是也会面临巨大的机遇，在挑战与机遇并存的状态下，立法要发挥积极作用，方能把握住机遇，妥善解决好宅基地所有权引发的问题。立法既不能保守，固步自封，但也不能冒进，急于求成，甚至否定现行的宅基地所有权模式。现代物权已经不再过分强调物的所有，而是更多注重物权的效率，甚至很多国家把物权效率原则作为物权制度的根本原则和核心原则。因此，在对宅基地资源配置问题上，应当从使用权方面寻求突破和解决对策。故应在现有宅基地集体所有的基础上，研究适合我国国情的宅基地使用权模式。笔者建议采用以下模式1、首先应当通过立法确认农民对宅基地使用权的用益物权性质和内容，并确认宅基地使用权的期限，具体可以参照建设用地使用权的做法，期限届满，可以续期。2、在严格遵守“一户一宅”和面积限额的政策下，开禁对宅基地使用权的流转，农民可以自由转让、出让或出租，但是必须向集体缴纳宅基地使用金。3、集体享有对农村宅基地的规划权，农民房屋的交易行为必须在规划制度内进行，集体有权对农民宅基地使用进行规范管理，并加以监督。这种模式既能够适应社会发展的需求，又不会给农村发展带来太大的波动，另一方面也保持了政策的连续性和稳定性。

宅基地所有权制度的改革是一项系统工程，需要法律、法规和规章的全面清理和完善，这项工程不仅涉及到农村经济发展问题，更涉及到民生问题、社会稳定问题，因此要稳步推进，科学全面谋划，统筹安排。（作者单位：江苏省宿迁市宿豫区人民法院）

来源：中国法院网