山西省“变”出新格局 “并”出新气象——运城地税系统实施征管改革“变道并轨”工程的探索与实践

    为优化全市营商环境，构建现代化税收治理体系，2015年以来，作为山西省地税系统征管改革的唯一试点——运城市地税局按照“三步走”的战略部署，全面实施了以“管户”变“管事”为核心的征管改革“变道并轨”工程，“变”出了简政放权、放管结合的新格局，“并”出了执法规范、服务优化的新气象，推进了“放管服”改革，构建了适合运城地税工作实际的现代化税收征管体系。

    一、基于三点认识实施征管改革

    征管改革“变道并轨”工程的启动，是基于运城市局党组对当前地税征管工作的三点认识。 一是 对征管现状的认识。长期以来税务部门保姆式、粗放式、任务式管理，给征收管理留下了很多积弊，如税收工作存在“肠梗阻”，征收环节存在“权力寻租”，税收服务效率不高、纳税人办理同一纳税事项多次往返等等，都迫切需要地税机关尽快改革、消除隐患。“变道并轨”中的“变道”，就是变革现行税收管理服务中的小道、岔道、窄道,改变传统落后的思维方式和征管模式；“并轨”就是与党的十八届三中全会提出的国家治理能力和治理体系现代化目标并轨，与总局构建现代税收治理体系并轨，与省局改革创新总体部署并轨，与运城经济社会持续发展的内在需求并轨。 二是 对风险管理的认识。国家税务总局推出了以明晰征纳双方权利义务为前提、以风险管理为导向、以专业化管理为基础、以信息化为支撑的征管改革新要求，作为下级部门要遵从总局及省局的风险管理精神。只有严格执行国家的政策规定，尽到了应尽的责任和义务，基层税务人员才能有效规避执法风险。 三是 对改革创新的认识。在地税组建20年的发展历程中，基层税务部门在税收管理与服务中积累了丰富的管理经验和深厚的管理基础，但也面临着许多新的矛盾和挑战，必须用改革创新的机制突破税收征管的瓶颈，用改革创新的方法解决管理服务中的矛盾和问题，从而不断推动地税事业实现可持续跨越式发展。基于这三点认识，该局聚焦山西省委权力治本思想，决心用一场设计完善、触及根本的改革，实现征管权力“关进笼子”，纳税服务阳光快捷、人力资源优化配置。为此，2015年该局向自身最核心、最关键的税收业务权力——管户制开刀，并拉开了名为“变道并轨”工程的征管改革大幕。改革的主要任务是：厘清责任、简政放权；调整机构、转型职能；重塑流程，防范风险。

    二、坚持“三走步”战略着力稳步推进

    对于这次伤筋动骨、自我革命式的征管改革，运城市地税局要求各级各部门彻底打破利益格局，突围惯性约束，直面矛盾压力，依靠集体的智慧、缜密的思路、预设的方案、具体的路径、纠错的对策、高等的标准，推陈出新，创新图强，努力构建适应全市税收征管现代化的新模式、新框架。考虑到征管改革“变道并轨”工程是牵一发而动全身的系统工程，该局坚持顶层设计、试点先行的原则，确定“变道并轨”工程 “三步走”战略，慎重实施，稳步推进。即，2015年为制定意见、启动实施年；2016年为全面推广、基本入轨年；2017年为巩固提高、全面完成年。2015年7月初，省局局长办公会审议通过运城试点征管改革的实施方案，确定该局所辖县——芮城县局为全省唯一改革试点单位，这标志着运城地税征管改革进入全面启动实施阶段。

    在改革中，试点单位芮城县局坚持三管齐下，综合治理，深度试水： 一是 重组机构，调整职能。整合原有7个股室职能，成立综合管理办公室、党建人事办公室、税收业务办公室、纪检监察办公室等4个合署办事机构；转换6个税源管理机构职能，调整为4个基础税源管理单位和2个纳税评估单位。 二是 因事设岗，分类派事。全面取消税收管理员管户制度，将原来管理员所承担的事项科学分解为户籍管理、催报催缴、税额核定、调查认定4个岗位，实施团队型专业化管事模式，让“一个人说了算”，变为“大家说了才算”。 三是 简政放权，集约服务。从依申请和依职权两个维度，进一步明晰征纳双方权利义务，还权还责于纳税人，使纳税人成为自主遵从税法的主体，变“保姆式”管理为开放式管理；按照《全国县级税务机关纳税服务规范》要求，将纳税人依申请事项全部在办税服务大厅受理办结，实行“窗口受理、内部流转、限时办结、窗口出件”的办理机制。该局坚持把思想疏导和队伍稳定放在首要位置，与各层级人员坦陈心迹，凝聚改革合力，初步完成了各项试点任务，达到了预期成效，为全市深入推进征管改革趟出了新路，先后有省内太原、晋中、晋城，省外河北廊坊、邯郸等兄弟单位前来观摩学习。

    在试点成功、获得经验的基础上，2016年5月份起,按照“同质者复制，异质者警惕；短板做细做长，拆分做细做真”的原则，全市所有21个征收管理单位全面入轨试行征管改革，全面从“管户制”向“管事制”转变。按照征管改革方案，全市上下在组织体系理顺上实现了“五个健全”，即健全纳税服务体系，按照纳税服务扁平化管理的原则，市局纳税服务科直接对口各县（市、区）局直属一分局和直属单位办税大厅；健全风险管理体系，市县两级均成立税收风险防控中心，从机构和人力上保证了税收风险管理的工作需求；健全税源管理体系，各县（市、区）局按照“规模+行业+属地”的原则，转换61个现有税源管理机构职能，负责基础税源管理工作；健全纳税评估体系，各县（市、区）局转换35个现有税源管理机构职能，主要负责风险防控中心推送的高、中等级税收风险的应对工作；健全税务稽查体系，市县两级稽查局机构设置不变，除原有职能以外，增加风险防控中心推送的涉嫌偷逃骗抗税的高等级风险应对职能。

    2017年，按照征管改革“三步走”部署，为“巩固提高，全面完成”阶段。该局坚持问题导向，对准痛点难点，以全市征管改革推进会为契机，逐县开展工作督导，建立改革题备忘录，集全局之力攻克任务悬空虚位、评估守株待兔、转制误点拖后和利益死守硬顶等问题。各基层单位不断完善改革措施、巩固改革成果，将短板做长做强，拆分做细做真，对改革问题提出一揽子解决方案。在此基础上，市局又集中人力和时间对全市改革进行集体会诊，评估改革成效，固化改革模式，形成全市改革经验，积极为省局在全省范围推动征管改革提供“运城方案”和“运城样板”。

    三、实现“四个转变”取得明显成效

    经过两年多的探索与实践，运城市改革框架基本搭建成功，税务组织体系实现创新完善，基本管理制度呈现全新格局，初步实现了固定管户向分类分级管户的转变、无差别管理向风险管理的转变、事前审核向事中事后监管的转变、经验管理向大数据管理的转变，走出了内陆不发达地区推进税收治理体系现代化的新路子。通过改革取得了四方面的成效：

    一是保障了收入任务。 2016年受“营改增”政策调整及经济下行压力持续加大等多重因素的叠加影响，各征收单位收入均不同程度下滑，但全市上下认准改革目标，紧扣改革任务，突出“励志+问责”“研判+导航”“双进+穷尽”等“七+”组织收入工作举措，凝心聚力、克难攻坚，全市累计组织各项税收32.98亿元，其中，省级以下公共财政收入28.04亿元，占计划的101.59%；市县级公共财政收入23.69亿元，占计划的100.81%，圆满完成上级下达的各个级次收入任务。

    二是化解了执法风险。 征管改革紧紧围绕税收核心业务，变革征管模式，完善税收治理体系，不仅厘清了征管业务的责任边界和责任节点，而且从税收治理架构上改变了税收管理员权力集中、一权独大的弊端，以分权制衡的团队化管理切断了横亘在税务人员与纳税人之间的利益链条，形成了决策留痕、责任可溯的过错追究机制，压缩了选择性执法、随意性执法、自由裁量权过大的空间，构筑起不敢腐不能腐不想腐的本源性机制。

    三是提升了征管质效。 改革中，该局按照扁平化管理的原则，压缩了管理的层级，精简了办事机构，县局形成专业化的税收业务办公室和行政办公室，基层税务所形成专业化的基础税源管理单位和纳税评估单位，并建立了与机构设置专业化、岗位设置专业化、税源管理专业化相匹配的管理制度，将岗位职责、工作流程、运行程序压实在严丝合缝的闭环系统中，形成了由风险防控中心牵头，各个业务部门齐抓共管的征、评、管、查的运行机制，促进了税收征管质效的有效提升。

    四是优化了纳税服务。 改革中，全市上下紧紧抓住“简政放权”这个核心，从“依申请”“依职权”两个维度梳理汇总了以往分散在各部门的服务职能，连同原征管、税政、计会等部门的部分职责，以责任清单的形式全部移送到办税服务厅前台，对172项依申请业务集中在大厅办理，实行集约化办税服务，简化了16项业务的办税流程，实现了“窗口受理，内部流转，限时办结，窗口出件”，真正做到了“进一个门，办所有事”，让纳税人有了实实在在的获得感。