地方立法权扩容的关键在权责一致

首次提请全国人大常委会审议的《中华人民共和国立法法修正案(草案)》，拟将过去19个较大的市才享有的地方立法权扩大至全部282个设区的市。这一消息既得到了部分论者的支持，也引发了一些学者的担忧。

其中最具代表性的担忧就是，扩容中的地方人大何以能够承受“如此之重”。据武汉大学秦前红教授介绍，在当下有地方立法权的地方人大常委会成员中，具有法律学习背景和法律实务经历的不超过10%。在专门从事立法工作的专门委员会法制委员会以及为立法服务的工作机构法律法规室，这个比例也罕有超过25%的。

地方立法的专业化程度不高，这是客观事实，但并不是反对地方立法权扩容的充分理由。省会市人大、经济特区所在市的人大以及国务院批准的较大的市的人大，也同样有立法人员专业化程度不高的问题。

以人大改革的远景目标计划，更应将地方立法权的扩容，当作提高立法专业化程度的契机。而不是以立法专业化程度不高为由，反对或阻碍地方立法权的扩容。

而从地方的立法和执法乱象来看，赋予更多城市以地方立法权，并将之纳入到立法法认可的立法位阶中，已是如箭在弦，不得不发。以各地常见的城管执法为例，由于国家并无一部“城管法”，地方的所谓城管执法依据何在?事实上，绝大多数城市的城管部门所享有的执法权，均来自于公安、工商、城建、卫生、环保等部门的转授。严格来说，这种转授并无“法律”上依据———“城管局”的设立依据多来自于市、县人大甚至地方政府出台的规范性文件。一个“法治政府”，岂能容忍这样的法外飞地存在。

地方立法权扩容的必要性，还来自简政放权的需要。中国地域广阔，地区差异悬殊，但又处在一个格外强调高度统一的法制大环境中。这使得中央级立法往往偏重于原则和抽象，否则不足以让地方既遵循国家法律，又尊重地方需要。过于“弹性”的法律规定，照顾了地方在执行中的变通，又伤害了法律应有的确定性。同时，地方以解释法律的名义进行事实上的立法，又伤害到法制统一原则。一个常被援引的例证是，道路交通安全法上规定对行人违章的，可处警告或5元至50元的罚款。在西部，对违章行人罚款20元，民意也质疑罚款金额“太高”。而在深圳，顶格罚到50元，对违章行人的教育和警示作用也甚微。

尽可能避免因地区差异带来的执法困难，并尽可能发挥地方的主动性和积极性，使法律的施行能够更贴近地方实际，需要为地方立法权尽快松绑。但舆论就地方立法权的扩容提出的立法专业化等问题也极为重要，必须正视。为立法人员设立统一的准入门槛，应作为地方立法权扩容的配套制度，同步推进。同时，地方立法权也不能一放了之。有权必有责，权责需一致。将地方立法权一步扩大到全部设区的市，监督和制约机制的重要性就更加凸显出来了。与“放权”相匹配，更重要的配套制度建设还在于事前的“民主参与”机制和事后的“违法审查”机制。

扩大地方立法权，势必会提升法律冲突的风险。一个能有效纠错并维护好相对人合法权益的监督机制和救济渠道，也应及时建立与疏通。

(作者系海南大学法学院副教授)