山西吕梁农用地变石料厂 村民多次交涉未果

　　说起吕梁，人们自然会想起著名作家马烽创作的长篇小说《吕梁英雄传》，书中描写的抗日英雄们为国、为家而不屈不挠地战斗的故事，令后人永远敬仰和怀念他们。难以置信的是，七十多年后，这块土地上却发生着另外一些不该发生的事情，与当年抗日英雄们的满腔革命热情和无私奉献精神形成鲜明对照。

　　 农用地变成石料厂

　　 上下求告维权难

　　1994年，当地人冯奶信通过参加拍卖取得了吕梁市离石区红眼川乡1200亩农用地的使用权。1995年1月，离石县人民政府向冯奶信颁发了农业用地使用证。使用证上标明：1200亩土地分别是耕地700亩，林地6亩，未利用地494亩。

　　2004年，吕梁市国土资源管理局在土地使用权人冯奶信不知情的情况下，在其承包土地上批准采矿权人李如宝建立吕梁市离石区义居村石料厂，并颁发了采矿许可证。许可证标明：开采矿种为石灰岩；开采方式为露天开采，矿区面积为0.0053平方公里(合7.95亩)。

　　据冯奶信向记者反映，李如宝拿到采矿许可证后，在该地块开采石料长达10年之久，实际开采面积达67亩，加上堆料区、碎石区、开采区和办公区，占地约100亩，大大超出采矿许可证划定的范围。冯奶信认为，义居村石料厂的行为造成大量草地和林地被毁，已经严重影响到他对该地块的使用。为此，他曾多次与义居村石料厂交涉，并数次到吕梁市国土资源局、离石区国土资源局、吕梁市土地执法监察大队请求土地管理部门履行法定职责，制止采矿权人的侵权违法行为并追究其违法责任，冯奶信还要求纠正国土部门违规批准开办义居村石料厂的行政许可，但上述部门一直敷衍塞责、消极应付。冯奶信指出，吕梁国土资源管理部门在审批义居村石料厂时，没有审查该项目的环境影响评价报告，也未依法变更该块土地的性质。

　　接到冯奶信的举报后，本报记者赴吕梁实地采访。

　　 环评报告无踪影

　　 巨幅山体遭横劈

　　记者来到离石区义居村石料厂，眼前景象触目惊心：大面积的山体被劈下，山上林木被挖，草地被铲，山下路的一边堆满了石料，另一边是厂房，机器轰鸣，粉尘飞扬，自然生态环境明显遭到破坏。

　　记者从生产现场来到吕梁市国土资源局，见到了该局办公室秦主任。记者提出想看看义居村石料厂的环评报告，秦主任称2004年审批石料场时，国家还没有这个要求，因此没有环评报告，至于环境破坏问题，秦主任称，吕梁国土资源局已经收取了采矿人缴纳的复垦保证金，如果采矿人不能恢复环境，政府将负责复垦。

　　记者检索资料得知，依据我国在1998年2月开始实施的“矿产资源开采管理办法”的规定，环境影响评价报告是采矿权申请人应向登记机关提交的必不可少的资料。而且，2002年10月28日全国人大通过、于2003年9月1日实施的《中华人民共和国环境评价法》第三条更加明确地规定，建设项目必须进行环评。而义居村石料厂是吕梁市国土资源局于2004年12月批准建设的，此时环评法已经实施一年有余。由此看来，秦主任所说的当时“国家还没有要求环评报告”并不符合实际情况。在没有环评报告的前提下，吕梁市国土资源局批准开办采石厂，显然违反了该项法律规定，而且如此明显地违法，决不会是政府部门无意所为。

　　另外，义居村石料厂是按照什么标准缴纳的复垦保证金呢？秦主任没有透露。如果政府是按照采矿许可证上准许开采的矿区面积收取义居村石料厂的复垦保证金，够不够将来恢复环境的费用呢？是不是又该政府拿纳税人的钱为私人老板“埋单”呢！

　　 农地“变性”疑越权

　　 “地矿分离”惹纷争

　　属于国家标准、具有法律效力的2002年“全国土地分类标准(试行)”中，“采矿、采石、采砂场、盐田、砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地”被列入建设用地类，而我国土地法第四十四条明确规定，建设占用地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。该手续的批准权限归省、自治区、直辖市人民政府行使，基层政府无权审批。记者就建义居村石料厂是否已将该农用地变更为建设用地的问题向秦主任求证，秦主任告诉记者，吕梁乃至山西省大部分矿山都没有依法将农用地转为建设用地，没有办理完整的土地出让手续。他告诉记者，他也曾多次向上级提到此问题。这是现行法律滞后造成的，“我们也没办法。”记者并未找到相关数据支持秦主任的这个说法，但可以确认的是，本起纠纷中，该地块未经山西省政府批准转变用地性质就被用来建设义居村石料厂，吕梁市国土资源局为其发放采矿许可证。这种做法有越权审批之嫌。

　　该地块不但没有由农用地转为建设用地，甚至李如宝连土地使用权也没有取得，那么为什么吕梁市国土资源局能批准他建设义居村石料厂呢？秦主任叫来吕梁市国土资源局矿管科负责同志来回答记者的这个问题。

　　矿管科的贺科长说：“根据矿产法第三条的规定，我国实行‘地矿分离’的原则，我们不管土地是谁的，我们有权拍卖地下矿产。义居村石料厂是我们拍卖给采矿权人李如宝的。”

　　据记者掌握的法律知识，我国矿产资源法中确立的 “地矿分离”原则，是指“地表或者是地下矿产资源的国家所有权，不因其依附的土地的所有权或使用权的不同而改变”，也就是说，一般情况下，采矿权的取得不以取得土地使用权为前提。

　　记者了解到，矿产资源法立法时确立“地矿分离”原则的指导思想，是为了促进关系到国计民生的重要自然资源——地下矿藏的合理开发利用，以及为了充分保护采矿权利人依法取得的采矿权，但是该法并未授权地方土地主管部门在不考虑土地所有者或使用者权益的情况下，无节制地拍卖矿产和建设厂房。相反，《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第十三条和第十四条中明确规定，申请开办私营矿山企业或个体采矿应具备的条件之一，就是有经过批准的无争议的开采范围。这条法规表明，政府有关部门审批采矿权的时候需要考虑其开采区域是否存在权益争议。因为，如果许可在有争议的土地上采矿，必然会产生权益纠纷，不利于矿山的生产建设，不利于社会和谐稳定，这肯定是政府不愿看到的情景。

　　事实上，近年来，如何处理好采矿权与土地使用权的关系已经引起各方的重视。有研究者提出，对普通矿产资源(如砂石、粘土、高岭土、石灰岩等建材矿产)，不能赋予探矿权人、采矿权人用地优先权，而应由探矿权人、采矿权人与集体土地所有人或者使用权人协商，达成补偿协议后方可开采。山西省2013年2月1日起开始实施的《露天采矿临时用地管理暂行办法》第七条(临时用地审批程序)也规定：“(五)……县级国土资源主管部门根据土地清查结果和用地补偿标准，组织露天采矿企业和土地权利人签订露天采矿临时用地协议……”尽管该地方法规出台于本起纠纷之后，对本案没有溯及力，但其法理可以说明，“地矿分离”的原则实现是以“无争议”为条件的。

　　 “四风”不制止

　　 百姓心不安

　　针对记者提出冯奶信反映李如宝超范围开采矿山却没有受到制止和追责的问题，吕梁市国土资源局办公室秦主任告诉记者说执法监管的权力在离石区国土资源局。记者让秦主任联系好离石区国土资源局负责人后前往采访。

　　在离石区国土资源管理局，记者见到了办公室刘主任，当记者出示证件并说明来意时，刘主任要求记者去当地新闻办公室，要有新闻办介绍信或来人陪同才接受采访。无奈之下，记者先后去了吕梁市和离石区新闻办，见到了负责人说明情况。两级新闻办负责任人表示吕梁国土资源局提出的要求没有相关依据，但最终记者未能采访到离石国土资源局。

　　据冯奶信称，他曾经找刘主任要求其依法处理李如宝超范围采矿的行为，但未果。记者从在离石区国土资源局的采访遭遇也能感受到当地政府官员对老百姓高高在上和推诿扯皮的“官僚主义”态度。

　　中国政法大学民商经济法学院教授薛克鹏分析本起纠纷后认为：吕梁国土资源局作为矿产资源和土地资源的监管部门，除了误读“地矿分离”的原则外，还存在其他违法之处。首先，1998年2月《矿产资源开采管理办法》实施之后，在申请人未取得环境影响评价报告的条件下就许可其开采石料；其次，行政许可法第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。吕梁国土部门明知露天开采涉及到冯奶信的土地承包经营权，但却没有履行告知其举行听证的义务；再次，开采石料必然要占用土地，改变土地农用性质，依法应当办理农用地转建设用地手续，但当地国土部门在申请人未办理转变土地性质审批的情况下，就允许该企业占用大量农地；第四，义居石料厂被许可开采面积仅5300平方米，而实际开采范围超过35000平方米却未被查处，当地国土执法部门存在渎职行为。总之，目前问题的主要根源在于吕梁国土资源部门的违法行政。要彻底解决该用地纠纷，必须先纠正国土部门的违法行为，追究有关行政人员的法律责任。

　　今年上半年，吕梁市原市长丁雪峰和原副市长张中生分别被调查，而张中生分管该市国土资源管理中的矿产资源方面的工作，该地官场风气可见一斑。

　　国家行政学院汪玉凯教授曾经指出，要解决矿产腐败高发态势，除进一步加强制度建设和权力监管，完善行政审批流程，政务公开等体制机制建设外，要削减地方政府行政配置矿产资源的权力，提高市场化公开透明度，引入社会听证，媒体监督等机制，将资源配置过程置于公众监督之下。

　　看来，反“四风”和反贪腐的风暴还需要在吕梁彻底刮一刮。

　　《法制文萃报》记者 吕铮

文章关键词： 地矿分离