论人民法院司法行政事务管理权与审判权相分离

作者：潘丹丹

【内容摘要】：人民法院的司法行政事务管理权主要是指为保障审判权依法独立公正行使而供给和管理人财物的权力和责任。人民法院的司法行政事务管理权为审判权的行使提供了司法保障。党的十八届四中全会明确地指出:“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。”因此，如何促进人民法院司法行政管理权与审判权相分离，已成为当前司法改革的重要研究课题。司法行政管理权与审判权相分离有其重要意义，但是目前也存在着很多问题，针对这些问题，必须采取行之有效的对策，全面推进司法改革的有序进行。

【关键词】：司法行政管理权；审判权；两权分离；意义；主要问题；对策

2013年11月9日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面推进深化改革若干重大问题的决定》提出，改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。2014年10月20日，党的十八届四中全会在北京举行，会议通过了各地法院独立出地方政府和地方政法委，由北京通过最高法直接领导，拨款、人事都由最高法院决定的改革方案。进一步明确地指出:“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。”人民法院的司法行政事务管理权主要是指为保障审判权依法独立公正行使而供给和管理人财物的权力和责任。建设中国特色的司法行政事务管理体制、制度和机制，是深化审判改革的制度基础，是人民法院依法独立公正行使职权的体制保障。为了保障司法改革的顺利进行并使改革达到预期目标，我们应该立足当前，着眼长远，创新司法行政事务管理，积极推进法院司法行政事务管理体制改革，合理规划改革方案，有序有效地推进改革的步伐。

一、人民法院司法行政管理权与审判权及其两者的关系

人民法院的司法行政事务管理权主要是指为保障审判权依法独立公正行使而供给和管理人财物的权力和责任。行政管理权，在狭义上是指行政机关对行政相对方进行管理的权力；广义上，则把国家机关和非国家机关，如企事业单位、社会团体乃至私人组织中的计划、决策、协调、人事、后勤庶务等管理活动，都称为行政。本文所指的是法院对日常工作中行政事物的管理。

人民法院依法独立行使审判权，其他国家机关不能分享。宪法第一百二十三条规定“中华人民共和国人民法院是国家审判机关”，依法确立了人民法院作为审判机关履行国家审判职能的性质。审判管理权是指法院根据司法规律和特性，对诉讼活动进行管理、监督的权力，其内容主要包括审判程序管理权和审判流程管理权。

人民法院的司法行政事务管理权为审判权的行使提供了司法保障。

二、人民法院司法行政事务管理权与审判权相分离的目标

人民法院司法行政事务管理权与审判权相分离改革的目标是，保障人民法院依法独立公正地行使审判权，不因人财物等资源的供给不足而妨碍人民法院审判权和执行权的正常运行，不因人财物等司法行政事务管理权的滥用而损害审判权和执行权的独立性、公正性和公信力。只有切实做到人民法院司法行政事务管理权与审判权和执行权相分离，让我们基层法院院长能从司法行政事务中解放出来，不再担忧和谋划人财物的供给和保障；让我们每一位

法官在办案工作中不再受到来自人财物供给和管理方面的影响，尤其是执行法官们不再出现急需外出执行而无车辆保障的尴尬，因为很多基层法院执行局甚至3、4位执行法官共用一辆车辆，这直接导致了办案执行效率的不高。众所周知，执行案件一直以来都是公认的难办，如果再提供不了充足的司法行政保障，我们就更不能要求执行法官们按质高效的办结执行案件。所以，提供充足的人财物保障人民法院审判权和执行权的行使，是我们人民法院司法行政事务管理权与审判权相分离改革的最终目标。

三、人民法院司法行政事务管理权与审判权相分离的意义

之所以要将法院司法行政事务管理权与审判权进行分离，其目的主要表现在两个方面：一方面，为了确保人民法院依法且独立公正地行使审判权；另一方面，这是为将法院院长从司法行政事务中解放出来。人民法院机关司法行政事务管理权和审判权相分离的意义主要表现在以下几个方面：

（1）为人民法院依法独立公正地行使审判权和执行权提供了保障。在司法机关中，“人”、“财”、“物”是其履行职能的必要资源。换言之，要确保司法权力的正常运行，保障司法的公正性与独立性，则必须提供充足的人财物保障。同时，只有如此，才可能建立与提升司法的公信力。对于人民法院而言，其获得依法、独立、公正行使职权的前提条件是从司法行政事务中解放出来，以此来避免因“人”、“财”、“物”的供给和管理而影响审判权和执行权的正常运行。所以，从一定意义上来说，人财物供给充足和服务周到是人民法院机关依法独立公正行使职权的前提条件。

（2）有利于审判权运行机制“去行政化”与“去地方化”的实现。虽然伴随着我国司法改革的不断推进，解决了因经费供给匮乏而导致正常工作难以开展的问题。但是，现有的法院机关司法行政事务管理制度具有较为浓厚的地方色彩，从而对法院公信力造成了严重影响。而人民法院司法行政事务管理权和审判权相分离正好很好地解决了这一问题。故而，对其两权分离进行探讨有着非常重要的意义。

（3）为法官办案责任制等方面制度改革的制定提供了基础。一般而言，现有的 “人、财、物”保障制度能够对审判权的正常运行造成一定的影响。而司法责任制是本次司法改革的核心，且法官主体资格与独立地位的确立是其前提条件。加之，法官的独立地位又受“人、财、物”供给的影响。因此，将人民法院行政事务管理权和审判权进行分离是法官担负起相应办案的责任。新一轮司法改革的核心是司法责任制，司法责任制的前提条件是确立法官的独立地位和主体资格，淡化司法办案的行政化色彩，让办案者决定，让决定者负责。如果不能让法院院长从人财物供给的担忧中解脱出来，就难以把法官从法院内部的行政化业务管理中解放出来，法官就不可能获得独立的地位，因而也不可能担负起相应的办案责任。所以，人民法院司法行政事务管理权和审判权相分离对人民法院司法改革的顺利进行有着不可或缺的重要意义。

四、实行人民法院司法行政事务管理权与审判权相分离面临的主要问题与相应的对策

实行司法行政事务管理权与审判权相分离是一项意义重大而深远的改革，也是一项涉及面广、情况复杂的改革，因而在改革探索过程中难免出现一些问题和障碍。而目前，我国在具体实行相分离的过程中仍存在一系列问题，比如：思想认识上存在的问题、司法规律遵循方面的问题、实现保障均等化存在的问题以及风险防控方面的问题。这些问题的存在都严重影响了司法制度的改革。如果都彻底解决这些问题，司法改革的步伐就很难继续推进。因此，我们必须采取行之有效的对策来解决这些问题，以此来确保其两权相分离所发挥的作用。基于此现总结出以下几点对策：

（1）积极推行司法行政管理权与审判权相分离的改革。党的十八届三中全会以来，很多人特别是还有法院的一些领导同志对这项改革存在不同的认识，如有的认为这种分离是要把原来地方党委的法院人事权和政府的审判财政权转移到省级法院，上级法院将获得更大的对下级法院的资源支配权。这种把“人财物省级统管”理解成省以下法院的垂直管理的设想是没有可行性的。还有的认为这种分离将使行政、社会等方面的因素介入法院的人财物管理，将会增加外部力量对审判权运行的干扰。这种排斥外部介入、搞封闭的小王国的设想也是不可能的。上述两种认识或者倾向实质上都有部门主义和本位主义因素的作用，与改革的宗旨是背道而驰的。我们应当清醒地认识到，实行司法行政事务管理权与审判权相分离，不仅要排除原来存在的各种干扰，而且要防止各种新的干扰，包括上级法院机关的干扰。所以我们要积极地推行司法行政管理权与审判权的分离，并排除这过程当中的一切干扰。

（2）以增量改革为原则，逐步实现人财物保障均等化。目前，经济发达地区的法院工作人员担心，司法行政事务管理权与审判权分离后，“要人要钱”(即增加编制、职数和经费)可能不如以前便利和灵活了；经济落后地区的法院工作人员则期待着大幅度提高待遇和改善办公条件。人财物保障水平有提高和改善是肯定的，但是未必如一些人期待的那么多。当然，有些期待在一定程度上会变成现实，但是会有一个过程，不可能一步到位。从长远目标来看，人财物的供给必须适应执法办案工作的需要，逐步实现法院公共保障均等化，消除人财物供给的“贫富不均”，使法官人员在全省范围内流动成为可能。这既是实现队伍和管理的专业化、职业化的需要，也是打破封闭僵化的人事选任机制，实现全省法官人员合理流动，解决编制与工作量不平衡等问题的有效途径。

（3）严格遵循司法规律，发挥好省级法院了解下级法院的优势，加强本级法院政治部和计划财务装备部门的日常管理职能。实行司法行政事务管理权与审判权相分离后，在财政制度安排上，地方各级法院机关在省政府财政厅设立一级账户，独立编报预算，大案要案办案经费和特殊专项经费须经省级法院审查；在人事制度安排上，法院院长和法官的人选由遴选委员会和省级法院把关。省级法院的人财物管理部门(主要是政治部和计划财务装备部门)的权力和责任加大了，但都不是决定性或者终极性的权力，它们只是法院司法行政事务管理的一个环节和一个部门，既不能不管也不宜多管，应当发挥好了解下级法院情况和审判工作的优势，为党委和政府当好司法行政事务管理的参谋和助手，保证司法行政事务管理权的运行遵循司法规律。

（4）切实防止司法行政事务管理权的滥用和腐败。全省法院机关的人财物管理权相对集中于省委、省政府、省级法院，这在排除了市、县两级党政机关干扰司法风险的同时，也可能加剧法院机关内部的行政化风险，增加省级机关人财物管理权滥用和腐败的风险。而这两种风险都是这一轮司法改革高度重视并着力解决的问题。法院系统的“去行政化”与“去地方化”一样重要，不能顾此失彼。权力集中到哪里，权力寻租就会追随到哪里。简单地收回人财物管理权是不够的，必须有配套的制度和分权制衡的机制。人财物管理权集中到省级后，省委是领导者、掌控者，省政府、省级法院具有一定的人财物管理权，同时，在人事制度中引入了由社会各方面代表参加的遴选委员会和惩戒委员会，这三个方面的机构各有不同的职责，既要各负其责，又要相互制衡，防止一家独大而发生专权和滥权的现象。除了运用分权制衡机制以外，还要运用公开透明、人大监督、社会监督等防控机制，发挥其作用，保证司法行政事务管理权正确行使。

（5）在立足中国国情的基础上来充分借鉴国外境外的相关经验。全面推进依法治国的基本原则是坚持从本国实际出发。中国的司法改革，其本质是中国特色社会主义司法制度的自我完善和自我发展。目的是要破解各种影响司法公正、司法效率、司法廉洁的难题，解决人民群众关心关注的司法热点难点问题，消除制约人民法院科学发展的体制和机制性障碍。因此，我们的司法改革必须坚持从我国国情出发，从人民法院工作实际出发。“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”，同样道理，国情不同，司法制度也不相同。只有符合中国国情的司法制度才是好的司法制度。但是，在推进司法改革的过程中，我们从不拒绝学习借鉴国外有益的司法经验，但也绝不照抄照搬，必须立足于中国国情，保持清醒的头脑，作出正确的选择。只要是有利于巩固完善中国特色社会主义司法制度的，就大胆吸收；不利于巩固完善中国特色社会主义司法制度的，就坚决摒弃。一般而言，我国可以借鉴外国的经验具体表现在以下两个方面，即将司法行政与司法业务分离开来和确保司法机关人财物管理的标准化、透明化、系统化以及社会化。司法行政事务的决策权与日常管理权应当分离，决策权要外部化、社会化，以防止其干预司法业务；管理权要内部化、专业化，以防止其加剧司法业务管理的行政化。司法行政事务的管理具有较强的专业性，容易形成封闭的体系，从而增加权力滥用和腐败的风险，解决问题的办法就是将其决策权与日常管理权分离。

综上所述，人民法院司法行政事务管理权和审判权相分离，既为法院机关依法独立公正行使职权提供了保障，又促进了审判权运行机制的发展。因此，对法院机关司法行政事务管理权和审判权相分离的理论和实践问题进行研究，有着重要的意义。由于司法行政事务管理体制改革是渐进的、分阶段实施的。司法机关人财物省级统管是逐步实现全国统一管理的一个过渡阶段，在这个过渡阶段还要分试点阶段和全面实行两步走。这就决定了这项改革具有过渡性、基础性和探索性。在试点阶段，各试点省都应当着眼司法的文明和进步，服从司法改革的大局，全面谋划和科学规划司法行政事务管理体制机制改革方案。一要摸清司法机关人财物保障的底数，保证省以下各级司法机关在改革过程中正常运行；要同步推进人财物保障的标准化和规范化，注重制度建设，防止权力腐败和滥用；三要自觉地为实现全国统一管理做准备，积累经验，预留空间。由于司法改革现在还处于开始阶段，理论知识和实践经验还存在很多不足的地方，因此我们要进一步对人民法院司法行政事务管理权和审判权相分离的理论和实践问题进行探讨和研究。

参考文献：

［1］葛平.深入贯彻党的十八届四中全会精神 积极推进司法体制改革［M］.北京人大，2015.

［2］孟建柱.深化司法体制改革［N］.人民日报，2013 , （11）.

［3］徐汉明.论司法权和司法行政事务管理权的分离［M］.中国法学，2015.

［4］探索司法行政事务管理权与检察权相分离［N］.人民网，2014，（12）.

［5］张春波.最高人民法院发布关于全面深化人民法院改革的意见［M］.中国审判，2015，（2）.

［6］谢小剑.省以下地方法院、检察院人财物统一管理制度研究［M］.理论与改革, 2015.

来源：中国法院网