协商民主的若干基本问题

    自美国学者约瑟夫·比塞特于1980年首次使用“deliberative democracy”[1]一词后，包括伯纳德·曼宁、乔舒亚·科恩、詹姆斯·博曼、吉登斯、哈贝马斯和罗尔斯等在内的许多著名学者，都积极参与协商民主理论的研究。自20世纪80年代以来，该理论逐渐成为西方政治学界研究热点之一，且其理论与实践都得到了很大发展。近些年来，我国一些学者对西方协商民主理论与实践进行了介绍和研究，并以此为参照，对我国的民主政治建设提出一些对策和建议。本文拟对协商民主理论与实践中的主要问题略作梳理，并作简要探讨。

    一、协商民主的含义与基本特性

    通常认为，协商民主的观念（或理论），是民主理论一个极为重要的发展。不过，协商民主理论作为民主理论研究的一种转向，只是对古典协商民主传统的复兴，而非完全的创新。在雅典民主中，审议是在对全体公民开放的公民大会中进行的，协商、讨论、争辩占有极重要的位置。伯里克利就说过：“我们并不把协商看做是行动的绊脚石，相反我们认为协商是采取任何明智行为必不可少的前提。”[2]亚里士多德认为，审议是公民公开讨论相互辩论和商讨法律的过程。英国学者伯克认为：“议会并非是持有不同和敌对利益的代表的大会，而是支持一种利益，即全民利益的全国协商大会，其中，不以地方意图或偏见为导向，而是以从全民普遍理性中得出的整体利益为导向。”[3]这些思想作为智识资源在当今世界被重新发现，并被发扬光大。

    （一）协商民主的含义

    学者们对协商民主含义的认识，不尽相同，主要有以下几种观点。

    第一，它是一种民主治理模式或形式。认为它是“一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人的需求与利益的具有集体约束力的政策”[4]。协商民主“可促使自由而平等的公民（及其代表们），提出互相能够接受且普遍可以相信的理由，来为各种决定辩护，其目的在于达成对当前全体公民具有约束力，但未来仍可接受挑战的各种结论。”[5]总之，它强调公共议题应该由受决策影响的人，通过理性的讨论、对话、审议等方式来做出决策。

    第二，它是一种民主体制。它是指“为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府。”[6]协商民主“大多被视为直接民主的一种变体”，它等于“直接民主加上公共理性。”[7]也有学者认为，“协商民主是一种大众参与的公共决策机制和治理模式，是一种行政民主。”[8]

    第三，它是一种社团或组织形式。它意味着“一种事务受其成员的公共协商所支配的社团。这种社团的价值将民主本身视为一种基本的政治理想，而不仅仅是可以根据某方面的平等或公正价值来解释的衍生性理想。”[9]

    第四，它是一种决策方式。“当决策是通过公开讨论过程而达成，其中所有参与者都能自由发表意见并且愿意平等地听取和考虑不同意见，这个民主体制就是协商性质的。”[10]

    在我国，学者们基本上沿袭西方学者对协商民主的定义，主要有狭义和广义两种。在狭义上，把它看作是一种决策方式，“就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活。”[11]在广义上，认为它是一种民主形式或治理形式，指的是“自由平等的公民，基于权利和理性，在一种由民主宪法规范的权力相互制约的政治共同体中，通过对话、讨论、辩论等过程，形成合法决策的民主形式。”[12]

    不管怎样界定协商民主，它所强调的都是对话、讨论、辩论、审议，最终达成共识，其核心就是协商或公共协商。而公共协商是“政治共同体成员参与讨论和批判性地审视具有集体约束力的公共政策的过程。形成这些政策的协商过程最好不要理解成政治讨价还价或契约性市场交易模式，而要将其看成公共利益责任支配的程序。公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益，而是利用公共理性寻求能够最大限度地满足所有公民愿望的政策。”[13]

    （二）协商民主的基本特性

    自由民主（或代议制民主）主要是通过利益聚合机制和利益代表机制来实现公民的权利。作为改革自由民主（或代议制民主）的一种尝试，协商民主则发生了较大转变。“对聚合的传统注重意味着我们很少去注意偏好的形成过程；因为偏好都已经被简单地指定，而且我们的焦点聚集在聚合机制上。”[14]如果说传统的自由民主更加注重偏好的聚合（选举和票决）的话，那么，协商民主更注重偏好的形成和转变，更关心民主的过程和真实的内容。民主走向协商，这种“转变”是怎么发生的呢？就是在协商的过程中，“协商者容易改变他们的判断、偏好或者观点。而互动内容包括说服但不包括压制、控制或者欺骗。”[15]具体来说，协商民主具有以下特性。

    第一，多元性。这是协商民主的社会基础，多元性的社会（或社会的多元化）在一定程度上说也是协商民主的动力。如果社会是高度统一、“铁板”一块的话，那自然就不需要协商，只须发号施令即可。

    第二，平等性。平等既是协商民主的基本要素之一，也是协商民主的前提。在参与协商民主的过程中，需要机会平等、资源平等。否则，协商就无从谈起。

    第三，公开性。它表现为协商过程是公开的，整个程序是公众知悉的，参与者在讨论和对话过程中公开自己支持某项政策的理由和偏好，立法或政策建议是公开的，公众不仅知道公共政策是什么，还知道它的形成过程。

    第四，参与性[16]。在立法和决策时，协商民主鼓励利益相关者积极参与公共协商，公开自己的偏好和理由，同时也尊重他人的意见，尊重他人的种种利益关切。

    第五，程序性。它尊重程序，并将程序看作决策获得合法性（或正当性）的规范性要求。在这种程序中，参与者彼此平等，他们根据讨论的结果（即达成的共识）进行合作。

    第六，责任性。参与者在协商对话过程中，知道自己的偏好，了解他人的看法，也知道促进公共利益的政策建议来自各方的利益诉求，更知道最后所达成的共识。因此，公民有责任维护并促进公共利益，更好地确定支持特定政策的机构、政党和组织[17]。

    第七，包容性。通过协商创造条件，将各种族文化团体吸纳进协商过程，并认真倾听每个人的声音，容纳相对独立的、不一致的观念和观点，具有多样化的关怀，所有相关的政治共同体成员在平等的基础上参与决策[18]。

    第八，集体理性。协商过程的结果源自于自主的、在认识上不受限制的集体理性反思。在协商过程中，起作用的是合理的观点、正当的利益诉求，而不是情绪化的非理性诉求[19]。

    第九，合法性[20]。这一方面是出于参与者的意愿，另一方面是基于集体的理性反思，经过讨论、审议形成政治决策。

    二、关于协商民主与选举民主

    根据划分标准的不同，可以把民主分为不同形式，比如，古代民主与现代民主，直接民主与间接民主，代议民主、多数民主和远程民主等。最近，则有学者将民主分成选举民主和协商民主两种，或者直接的和参与性的民主、代议的民主、慎议的民主三种[21]，或者选举民主、谈判民主、协商民主三种[22]。

    （一）西方学者的观点

    在当今西方学术界，针对选举民主，学者们提出了种种批评。实际上，“协商民主”主要就是针对“选举民主”或“自由民主”提出来的。关于选举民主与协商民主的关系问题，或者说协商民主的地位问题，一直以来也是争议不断，可谓仁者见仁，智者见智。概括起来，主要有以下几种观点。

    第一，必要条件论，认为协商是民主制度的价值的必要条件，选举民主的运作，要以公民之间平等的协商为必要前提条件，决策缺乏公共协商的民主社会是一种不受欢迎的政治社会形式。

    第二，唯一论（也称排他论），认为投票无法体现民主的价值，选举民主没有必要存在，而公共协商是民主政治中的唯一价值。民主重要性的唯一理由就是它涉及自由和平等公民之间的公共协商，协商民主是深化民主内涵的一种尝试，是对近代以来逐渐形成的选举民主（或自由民主）的替代或超越，因而是当今民主政治运作的唯一模式。

    第三，贡献论（或共存说），认为协商民主对自由竞争式选举民主的运行是有贡献的，二者同时存在于现代民主制度之中，并贯穿于民主制度的各个环节，但协商民主可能既不必要，也非充分，二者是一种互补关系[23]。

    在西方，多数协商民主理论者认为，上述前两种观点是“错误”的，而赞同第三种观点，即认为协商民主绝不是对自由民主的替代，主张协商民主对自由竞争式选举民主起到一种辅助和纠正作用，只是对自由民主的一种有益补充，主要是弥补选举民主的不足，而不是全盘取代选举民主及其运作。因而，选举民主和协商民主二者是一种互补关系。“正是因为投票权的广泛分配才使公共协商在大范围内存在。……它对于公共协商的效率，甚至其存在都是一个必要条件。”[24]的确，两种民主理论范式与制度之间的主次关系是很明确的，不是简单的对应关系，不能混淆。

    （二）我国学者的观点

    在我国，协商民主与选举民主的关系，一直是学术界关注的问题，也存在一些争议。通常认为，选举民主和协商民主都是民主制度的组成要素，但二者在制度地位上是一种不对等的关系：选举是民主的制度起点，是衡量民主体制的首要标准，选举制度是当代民主国家的核心制度；而协商在更多的情况下表现为一种机制，是衡量民主质量的重要参数，是权力行使过程的民主，不能脱离选举民主的宏观制度框架。选举民主是前提和基础，没有完善和发达的选举民主，就不会有真正的协商民主。二者相互补充，相辅相成[25]。

    第一，选举民主的核心是选举，每个公民都拥有选择权，体现的精神（或原则）是平等的个人能够作出理性的选择，所有选择的总和就是公共的意志。协商民主的核心是协商，每个公民以及公民组织都有参与讨论、协商的平等机会，体现的精神（或原则）是理性的个人和组织能够通过讨论达成共识，从而采取集体行动。

    第二，选举民主所体现和保障的是公民个人的选择权，协商民主所体现和保障的则是公民个人与组织的平等参与和话语权。

    第三，选举是民主体制中的核心制度，协商则在更多的情况下体现为一种机制。衡量民主体制的首要标准是民主选举，而不是民主协商。这道理很简单：“作为理论，协商民主在一定意义上实现了对选举民主的超越；但作为制度，协商民主依然是在选举民主这个宏观制度框架下运行的。”[26]就是说，二者之间不是替代关系，更不是简单的共存关系，而是民主制度框架下的相互支持、补充和增强的关系。因此，应当加强这二者的融合，从而实现真正的民主。

    （三）关于我国发展民主的路径

    在我国，学者们在研究、讨论协商民主与选举民主的关系时，进一步对我国的民主政治建设特别是我国发展民主的路径问题提出了一些看法。

    第一，认为自由民主模式是唯一的选择。在大多数西方国家，民主代议制先于协商制度而发展。在基本自由缺乏的条件下，发展协商民主是没有希望的。中国应该先发展自由民主，尤其要发展选举和竞争性政治，然后再发展协商民主。否则，协商民主可能会延长威权主义政治的生命，并且它还会被用来当作回避或抵制选举民主的借口。

    第二，认为民主协商和咨询模式比自由民主的选举和竞争模式要好。由于中国鼓励发展协商制度，在没有选举民主的条件下，有可能发展协商民主。在中国，发展协商民主是一个民主化战略选择。在可预见的将来，选举民主很难在全国层次上推行，发展协商民主是一个明智选择[27]。

    第三，认为上述两种对立的看法“在理论上是误导的、在经验上缺乏足够的事实证据。”[28]

    实际上，民主应该不仅是竞争、对抗方式，还应该有协商、合作方式。选举民主与协商民主不是对立的、非此即彼的。两种民主既有优点，也有缺点，因此，在社会主义民主政治建设过程中，二者缺一不可，要尽可能发挥其长处，避免其短处，达到共同推进的目的。正如江泽民同志指出的：“人民通过选举、投票行使权利与人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”而“两种形式比一种形式好，更能真实地体现社会主义社会里人民当家作主的权利。”[29]

    三、协商民主的适用领域和方法

    随着对代议制民主的反思与改革以及协商民主理论的兴起，20世纪80年代中期开始在丹麦发展出协商民主这一新兴民主决策模式，并逐步在英国、美国等国家进行试验，进而扩及澳大利亚、日本、韩国等地。

    （一）协商民主的适用领域或范围

    第一，把协商政治分为国家制度内和公民社会内两个领域，但更为强调公民社会内的协商。通常，把协商纳入到政治中来就是试图把协商因素吸纳到国家制度中来，主要是立法机关和法院。法国、丹麦等国为讨论某项具体政策，召开过全国性的各种听证会。然而，人们经常看到国会议员在发表慷慨激昂的演讲时，互相责骂、攻击、诬蔑，丧失了理性协商的能力。在政治生活中，政党竞选活动和信息操纵也远离了民主协商理念。

    第二，认为协商民主可能发生在三个领域，即国家制度、各种公民论坛以及公共领域。在这种观点看来，每个场所的实践都可以构成一种协商民主，而且，对每个场所而言究竟何种制度与实践才是最佳选择，没有一个准确或者普适性的处方。的确，对协商民主的追求本身应该是一个协商的过程，而不存在一个普遍模式。由于对国家制度中发展协商民主很失望和悲观，转而寄希望于公民社会中发展出协商民主，特别是在超国家的民间团体及其全球性的公共论坛中发展出一种全球协商民主[30]。2007年10月12—14日，协商民主理论工作者在欧洲范围内随机抽取400个公民，让他们花三天时间认真讨论欧盟中的基本问题。

    （二）协商民主的方法

    协商民主可以体现于不同领域和层面。在国际层面如联合国安理会的“大国一致”、在地区层面如欧盟治理过程的协商、在国家层面如我国的政治协商、在基层政权层面如温岭的民主恳谈、在自治领域如一些地方的社区议事会等。概括起来，主要有以下四种[31]。

    第一，协商民意测验。这是基于一种信息对等和充分协商基础上的民意调查，旨在克服传统民意调查的诸多局限性，可解决目前民意咨询不足的问题。可以说，这是实现政治平等和协商这两种基本价值的最佳方式[32]。

    第二，公民陪审团。这源于美国的陪审制，现在则发展成为一种公民参政形式。德国、丹麦、英国和澳大利亚都引入并使用了该方法。公民陪审团由一个官方委员会创设而成，该委员会享有解释公民陪审团建议并按建议行动的权力。

    第三，专题小组，又称焦点组。由与该议题有关联的和了解该议题的人员组成，这一群体里面可能包含利益集团、支持者的团体或者监督者。这种协商方法也可以同其它方法结合起来使用。

    第四，大规模的协商大会（也叫21世纪城镇大会）。这是大规模公民参与的直接民主的新形式，源于非营利性组织“全美开讲”（America Speaks）策划和组织的新型城镇会议。该方法采用小组协商讨论同计算机联网技术相结合的方法，每个参与者都要提交他们个人的意见偏好，其中重要的问题将被优先考虑，在美国，关键意见将被列为优先考虑[33]。

    学者们希望通过各种政治试验研究，目的就是要找到实现协商民主的最佳方式。“尽管这个研究项目还远远没有到盖棺论定之时，不过初期的试验结果十分看好将协商引入大众民主，这样就可以在公众可以审慎的条件之下将每个人包容其中”[34]。

    （三）我国协商民主的表现形式

    在我国，人们一提到协商民主，往往就想到政协，认为是政党协商。我国还有一种很流行的观点，认为西方的民主是选举民主，中国的民主是协商民主，甚至还断定：我国的民主制度是“选举＋协商”，人民代表大会制度实行的主要是选举（票决）民主，人民政协实行的主要是协商民主[35]。有学者认为，我国社会主义民主的实现形式“就是以协商民主为前提、以选举民主为纽带、以群众自治民主为基础的多元民主。”[36]还有学者着重从“人民政协与西方参议院”的角度，对中西方协商民主制度进行比较，进而认为中国的人民政协制度是协商民主中国化的实践形态[37]。一些学者进而认为，我国的协商民主都包括“政治协商”，“人民政协是实行协商民主的主渠道和主要形式”，它在“协商民主中具有独特的地位和作用。”[38]认为“协商民主主要体现于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中，贯穿于多党合作和政治协商的全过程，体现在国家政治和社会生活的各个方面。”[39]由于“各级政治协商会议是协商民主发展的重要制度载体，新形势下有必要积极努力地为各种声音的表达提供畅通的制度化渠道。”[40]

    对此，有的学者指出这是对西方协商民主理论的误读，认为把“deliberative democracy”翻译为“协商民主”[41]的译法本身，就“很容易让人有先入之见，使人联想到了中国特有的政治协商制度。当政治协商制度在中国政治体制中的位置如此暧昧的情况下，这一译法不仅会产生误导，而且会极大地削弱审议民主（即协商民主——引者注）理论本身所具有的启发意义。如果有人据此将我们实行了几十年的政治协商制度误认为就是审议民主制度，那我们哪里还需要去引进什么审议民主理论？”[42]这种观点是值得重视的。有学者明确提出，由于中国存在着政治协商制度，所以，建议最好采用“商议性民主”的译法[43]。

    的确，协商民主植根于西方文化传统和政治现实，是在选举民主高度发达前提下的自我修正与完善。因而，我们在进行理论介绍时，需要充分注意本国政治发展的特殊历史背景、文化传统、经济和社会发展水平等因素，不能简单地进行理论移植和制度对接，更不能简单地进行“比附”。如果单纯地将协商民主理解为目前的政治协商制度，不仅会极大地削弱协商民主理论本身所具有的启发意义，也会导致忽视其他各种社会主义协商民主的政治实践，不利于社会主义民主政治的发展[44]。

    在我国民主政治实践中，协商民主主要体现在以下几个方面。

    第一，人民代表大会制度实行协商基础上的选举和票决。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，具有浓厚的协商成分。（1）选举过程中的协商。在人大代表选举中，选民或代表联名提出代表候选人本身就是酝酿、协商的过程；正式代表候选人名单的确定，须经选民小组或代表酝酿、讨论或协商，对于不能形成较为一致意见的，才进行预选。同时，选举国家政权机关领导人员，要由各代表团或代表对候选人进行酝酿、讨论后，再进行预选或选举。

    （2）立法过程中的协商。在起草阶段，一方面国务院及其有关部门采用公开征求意见等方式听取各方面意见，另一方面全国人大有关专门委员会和常委会工作机构对由其他部门起草的法律草案，往往都要提前介入起草过程，共同对草案文本进行协商、讨论。在审议阶段，常委会原则上实行三审制，每次审议都是充分协商、讨论的过程：提案单位要派员到场接受咨询、听取意见；常委会组成人员和列席人员充分交流、讨论各自的看法；会后，法律委员会根据大家的意见对草案进行反复修改；对于分歧较大的草案，不急于付诸表决，待继续审议、修改完善，直至达成共识再交付表决。特别值得指出的是，立法机关通过公布法律草案、召开座谈会、论证会、听证会等方式与各方面进行协商，鼓励和引导公众有序参与立法，广泛听取社会各界对法律草案的意见和建议，并尽可能将其中合理的成分吸收到法律草案中去，使通过的法律充分反映广大人民群众的利益诉求，成为全社会一体遵循的行为规范。

    （3）监督过程中的协商。我国人大与政府的关系明显不同于西方国家议会与政府的关系。人大与“一府两院”都是在党的统一领导下为着共同的目标开展工作。人大对政府的监督不以党派攻讦为目的，而是注重监督实效，既支持又监督。在实践中，人大及其常委会通过听取专项工作报告、开展执法检查、进行法规备案审查等方式开展监督工作。在此过程中，人大与“一府两院”的沟通、交流、讨论、协商是贯穿始终的：发现问题，及时通知“一府两院”相关部门加以纠正；审议报告，也是在充分协商讨论的基础上做出决议或决定。

    总之，我国的人民代表大会制度，不仅仅体现了选举和票决的价值，同样深深地打上了协商的烙印。可以说，协商的理念内含于我国人民代表大会制度的理论之中，也体现在我国人民代表大会制度的实践之中。

    第二，政治协商制度是我国比较成熟的一种制度化协商形式。政治协商制度是中国共产党领导下，各政党、各人民团体、少数民族和社会各界的代表，以中国人民政治协商会议为组织形式，就国家的大政方针进行民主协商的一种制度。它有四种基本实现途径，即政治协商、参政议政、民主监督、合作共事。（1）政治协商，主要是中国共产党就国家大政方针、政治生活中的重大事项、经济社会发展中的重要问题等，在决策前和决策执行过程中与各民主党派、各人民团体以及各族各界代表人士进行协商。

    （2）参政议政，主要是人民政协以及各民主党派、无党派人士围绕党和国家工作全局积极参与、发挥作用。

    （3）民主监督，主要是人民政协以及各民主党派、无党派人士在四项基本原则的基础上，通过提出意见、批评、建议的方式进行监督。

    （4）合作共事，主要是中国共产党与党外人士在国家权力机关、政府、政协以及各种社团组织、社会基层单位和企业事业单位中合作共事[45]。通过人民政协，中国共产党实现与其他民主党派的政治协商；通过各级人民政协组织，各级政府实现与社会各族各界代表的协商，从而有助于实现科学决策、民主决策[46]。

    第三，基层民主实践是发展协商民主的重要领域。从协商民主的实践看，在基层，协商因其关系参与者切身利益、便于组织和参与、信息相对充分、成本相对较低，往往能取得好的效果。当前我国不少地方都在进行民主参与的实验，积累了很多好的经验，推进了中国基层民主政治的发展，如浙江温岭的“民主恳谈会”[47]和“参与式预算”，就是被国际国内学界高度称许的协商民主形式。概括起来，我国地方协商制度主要有以下三种形式 ^[48] 。（1）民主商谈会，也称为听证会、居民恳谈会和居民论坛会。就是听取群众意见、解决社区相关问题、赢得群众对地方项目的支持、就某些问题和政策达成共识、阐明立场和原则。

    （2）公民评议会。目的是给普通老百姓一个评议地方干部业绩的机会。在乡村和城市都举行过这种会议[49]。

    （3）居民或村民代表会。这是我国基层群众自治制度的重要组成部分。这其中，最常见的是社区议事会的形式。在我国的自治实践中，还存在很多类似社区议事会或民主议事会现象，如杭州德加社区的“居民议事制度”、深圳盐田的“社区议事会”等。议事会是社区公民自主决策涉及社区发展的重要事情时，社区居民共同参与讨论、决策的治理形式[50]。

    另外，企事业的职工代表大会是保证职工对本单位实行民主管理的基本制度。新中国成立后即在公有制企业中实行了职工代表会议制度，1957年后在全国普遍推行了这一制度。1982年宪法第16条规定，国营企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。全民所有制工业企业法进一步确认了职工参加企业民主管理的权利，第51条还规定：“职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构。”企事业单位的民主管理制度在实行民主管理、协调劳动关系、保障和维护职工合法权益、推进本单位的改革发展稳定等方面发挥了积极作用。

    四、协商民主的积极作用与局限

    （一）协商民主的积极作用

    协商民主理论之所以复兴，主要有两方面的原因。一是回应西方社会面临的诸多问题，特别是多元文化社会潜藏的深刻而持久的道德冲突，及种族文化团体之间认知资源的不平等而造成的多数人难以有效地参与公共决策。二是来自于西方发达国家内部的批评，特别是左派人士批评自由民主，自由主义的民主面临着合法性的压力与挑战。为此，他们发掘和发展了古典协商民主传统，试图以此来补充和超越自由主义的民主理念和实践。有学者写到：“为什么我们看重协商民主呢？因为协商民主让我们看到更多值得信任和更具合法性的政治权威形式、更明智的决策和对公民权更积极的看法。”[51]在他们看来，协商民主是解决政治合法性危机的一种有效方法，为民主理论和实践的发展提供了新的方向。根据学者的概括，协商民主具有以下积极作用和意义。

    第一，它在公共决策中主要具有以下积极意义：（1）有利于显示私人信息，政府可以最大限度捕捉到决策所需要的信息。（2）有利于打破公共决策的封闭的神秘色彩，增强决策过程的透明度和公开化，满足公民的知情权和参与权。（3）减轻或克服有限理性，弥补决策过程中的“有限理性”。（4）推动或鼓励一种赋予需求或要求正当化的特殊模式的创建，有效整合政治精英、知识精英和利益集团论证的制度平台。（5）提高参与者的道德素养和知识水平。（6）通过讨论、审议等赋予决策以合法性，在团体的监督下促进最终选择合法化，加强团体团结或增强决策实施的可能性，有助于公共决策的顺利执行[52]。

    第二，它作为一种治理机制，强调在多元社会中，政府与公众对共同事务进行共同决策，同时协商参与者应该以集体利益为目标。协商民主是这样一种治理形式，即自由而平等的公民（及其代表）通过相互陈述理由的过程来证明决策的正当性，这些理由必须是相互之间可以理解并接受的，审议的目标是作出决策，这些决策在当前对所有公民都具有约束力，但又是开放的，可随时准备迎接未来的挑战[53]。协商民主的核心思想是重视公民乃至整个公民社会在政策制定过程中的作用，促进国家和公民社会的相互依赖和良好合作[54]。

    第三，它作为一种公共参与，强调公民参与的重要性，公民通过自由平等理性的对话、讨论、审议，以各种途径和方式参与公共事务，以公共利益为取向，积极参与公共生活和政治生活，最终影响公共政策的制定和执行。（1）它强调公民参与的平等性，参与者不仅在程序上具有平等性，而且在实质上也具有平等性。它通过制度控制程序，保证每个人都有平等的机会参与决策、影响决策。并且，在实质方面，它主要剔除权力或资源占有的不平等，在协商中每个人都有影响结果的平等权利。（2）它强调公民参与的理性化。协商中的理性，不仅是个人理性，更主要的还是公共理性。政治协商要求公民超越“市场”的私利而诉诸“论坛”的公共利益；只有当其改善政治决策，尤其是实现公共目的时，源自公民立场的协商才是可以被理解为正当的[55]。

    第四，它是培育公民精神的学校。“协商既是彰显公民道德信念的过程，也是人们表达自己愿望和利益的途径。身处其中，重视权益者找到了权益实现的满足感，而重视责任者也获得了责任担当的满足感。利益与美德在这里交互融合，为参与者提供各取所需的激励。”[56]（1）有利于培养健康民主所必需的公民性格，如政治共同体成员之间的相互理解、相互尊重，尊重他人需求和利益，妥协和节制。（2）能够形成集体责任感，“通过公开检视个人决策的结果和假设，协商民主将使人们清楚认识：政治共同体的每个人都是更大社会的一部分，其福祉有赖于其承担属于自身的那份集体责任的意愿”。（3）有利于构建参与持续性合作所需要的社会信任。只有通过公开的对话、交流和协商，不同群体之间才能够加深沟通，从而维持一种深层次的相互理解[57]。

    （二）协商民主的局限

    虽然协商民主具有传统民主范式所不具备的优势，也在一定程度上推进了西方民主的进程，但是，由于它奠基于特定的理论前提和假设基础之上，存在一定的局限性，其可行性受到质疑和挑战。这既有来自协商理论内部的反思，也有来自协商民主理论外部的批评。

    第一，来自协商理论内部的反思。这主要有：（1）它还存在着理论缺陷和践行困境，在现实中主要表现在：统一或共同的政治共同体缺乏，主体的理性能力和政治能力不足，协商意识和协商伦理缺失，协商的共同价值原则匮乏和共同利益基础薄弱，公正的协商制度和程序的匮乏与协商场所的不足，强势力量对协商的控制和派系力量对社会共识的漠视等[58]。（2）还有一些因素会导致对协商民主的政治怀疑主义，如文化多元主义、社会中日益严重的大规模的社会不平等、社会复杂性、不可避免的共同体偏见和意识形态等[59]。（3）在协商理想中还存在内在的紧张关系：“程序正当性与判断和理由需要独立标准之间的紧张；自由和平等之间的紧张；多元主义和公开性的紧张；协商理想和当代社会中的多元和复杂的实际社会条件之间的紧张”[60]。

    第二，来自协商民主理论外部的批评。这主要是质疑协商民主的可行性以及它在当代复杂社会中的效率等。（1）协商理想与民主实践之间存在着巨大的鸿沟。（2）从一系列个人偏好中寻求与民主程序应有的条件相一致的集体决策不可能，协商民主理想无法在宪政框架中实现。（3）公共协商以及公民参与会对各种“差异”进行压制从而达成沉闷的一致。（4）公共协商的结果反映的是具有利益偏差的协商。（5）在社会分工的条件下，如何平衡精英决策和民众决策的分歧是协商民主不得不面对的挑战[61]。

    （三）主要回应

    针对各种质疑与批评，协商民主理论做出了积极回应，主要有以下几个方面。

    第一，针对协商民主成本高、效率低的批评，有的学者提出：“在成功的协商决策中，公共参与的成本会被较低的法律费用和更快的实施所平衡。”[62]

    第二，针对协商民主很难达成共识的批评，有的学者提出协商民主并不要求全体公民在相同或所有理由上保持共识，而是强调持续的合作，“汇聚不是公共理性或讨论的必然要求，民主性的公民资格之理想才是其必然要求。这种理想并不要求所有公民出于相同理性而同意，它只要求在相同的公共协商过程中公民能够持续合作与妥协。”[63]

    第三，针对协商民主无法解决不平等问题的批评，有的学者提出，通过制度改革和集体行动“以促进更多公共协商的且更契合于基本能力的政治平等概念的方式”[64]来矫正协商不平等，因而，特定的协商机制能够在一定情况下促进平等。

    五、协商民主与人民代表大会制度的完善

    （一）进一步发展社会主义民主

    上世纪八十年代，我们党就提出要“建立社会协商对话制度”，强调“必须使社会协商对话形成制度，及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解”，其基本原则就是发扬“从群众中来、到群众中去”的优良传统，“提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”[65]。胡锦涛同志在党的十八大报告中指出，要坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革，并首次明确提出“要健全社会主义协商民主制度”[66]。可以说，无论从理论还是实践来看，这都无异于是“正本清源”，显然有利于推进政治建设和政治体制改革。

    人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是一种“选举—代议”制度，是实现人民民主的根本途径和最有效的形式。但它也存在着一定的局限性，有必要辅之以直接民主形式，推行协商民主，实现间接民主与直接民主的有机融合。协商民主“提供了民主制度和实践变革的基础，促进各种社会运动，促进代议机构严格履行职责等。”[67]在美国，“有些学者和政治家试图用协商民主去提升选举民主的质量，或激活选举制度，使之真正对人民有益。在中国，温岭则通过协商民主来激活人大代表制度，使之发挥更大的作用。”[68]

    事实上，协商民主针对民主实现的各个环节，特别关注的是两个层面的有效参与：一是强调纵向上政府与公众的协商，注重公众参与的有效性和真实性，不能满足于政府对公众的咨询或垂询[69]。二是重视横向上公众之间的协商，希望公众通过协商形成共同的偏好。协商对象更多的是指老百姓或者公民。因此，从提升协商民主质量的方向上看，一要做好立法、行政、司法等各领域的信息公开，充分保障公众的知情权；二要扩大公众参与，提高参与的层次和实效；三要加强决策过程的协商，实现共识基础上的多数决；四要加强监督，建立健全反馈机制，使公共权力的行使成为开放的、不断改进的过程。

    （二）进一步发展民主选举

    第一，真正落实选举权平等原则。2011年3月，十一届全国人大四次会议修改选举法，规定城乡按相同人口比例选举人大代表。因此，既要认真贯彻这一新规定，真正实现一人一票的原则和理念，又要切实保障流动人口的选举权。在我国，伴随着城镇化和现代化的进程，出现了人口的大规模迁移，且这种迁移在可预见的将来还会继续。就以农民工为主体的流动人口而言，其参选难度大，参选率不高，绝大多数流动人口事实上是游离于选举之外的，选举权利虚置。研究解决这个问题，不仅关系选举制度的完善和选举权的普遍落实，而且关系城乡一体化建设与和谐社会建设。

    第二，完善人大常委会组成人员、“一府两院”等国家机构领导人员选举或任命的制度和程序，进一步实行差额选举。

    当然，所有这些选举都需要进行充分的酝酿和协商，并且投票也是要在广泛协商之后进行的，或者说是在协商的最后阶段才进行投票。

    （三）人大代表要切实发挥主体作用

    人大代表是国家权力机关的组成人员，是人民代表大会的主体。人大代表充分发挥作用，既是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容，也是实现公民有序政治参与的必要内容。

    第一，进一步健全人大代表联系选民或选举单位的制度、人大代表接受选民或选举单位监督的制度，规范人大代表与选民、政府决策机关的联系渠道或方式，完善人大代表参与政府决策的程序和方式，充分发挥人大代表的桥梁纽带作用，使民众能够真正通过人大代表间接参与政府决策。

    第二，认真办理代表议案，把代表议案的办理与人大立法、监督等工作有机结合起来，进一步发挥人大代表议案在人大工作中的作用。

    第三，坚持和完善邀请人大代表参加本级人大常委会会议的制度与做法。

    此外，应适当延长代表大会会议的会期，使各种议题能在人大代表中得到充分审议，这是进行思想发动、形成并凝聚共识的必然要求。

    （四）在立法工作中实行更加广泛的协商

    立法的基本功能是人民意志的表达和汇集，是通过表现为法律的人民代表的意志来分配利益。随着我国改革开放的日益深入，出现了利益多元化，立法工作必须顺应这一大的趋势，认真借鉴吸收民主理论成果与实践做法，坚持走群众路线，建立健全相关的具体制度，使群众参与立法制度化、法律化，把“运动式”的参与变成制度化、法律化的参与，特别是要“深入开展立法协商”[70]。

    第一，扩大立法博弈。立法工作要坚持并完善群众路线，适当改变以往立法工作中的一些做法，进一步让广大群众尽可能多地参与立法，广泛听取各方面意见，准确了解和把握各种利益主体不同的需要，合理平衡各方利益，最主要的是各方进行充分的博弈，并最终达成共识。因此，要继续征求有关部门、有关方面的意见，但又不能局限于此，以免使得有关主管部门“借法扩权”、“与民争利”，更要征求法律所调整范围内的利益集团和群众的意见，扩大有不同利益的各政府部门和公权力机关的参与和博弈，特别是要扩大各种不同利益群体、不同利益阶层的公众参与和博弈。就是说，对政府部门组织立法起草或参与立法起草中可能渗入的部门利益，应当通过公众参与、其他部门参与、立法审查、权力机关审议及其他程序博弈机制予以进行制约，以最大限度地反映各种不同利益群体、不同利益阶层的利益和意志。

    第二，建立健全立法公开制度。改革开放以来，特别是最近10多年来，针对政府部门起草法律草案时常常将部门利益法制化的现象，一直有人主张，减少它们起草法律草案的数量，改由人大或者中立的机构来起草。这种建议的可行性是需要论证的。恐怕最为可行的办法是实行立法公开。道理很简单：公民有序参与政治的必要前提，是政务公开，包括立法公开。立法公开制度，作为立法机关议事公开的重要组成部分，它的基本含义就是要“将立法程序的各个阶段及其阶段性成果向社会公开”，主要包括两方面：（1）要公开有关规范性文件的各种草案、说明、背景资料、立法讨论中的会议记录等；（2）立法机关的会议本身也要公开[71]。还可以实行公民旁听。

    第三，完善立法听证制度。在借鉴国外立法听证制度的经验与做法时，也应当看到这一制度本身也有负面影响。在美国、英国等普遍实行立法听证的国家，它也存在消极影响，主要是：它妨碍了立法机关的效率；增加了立法成本；委员会听证容易产生误导与偏见[72]。当然，这些批评与质疑，有的是实行立法听证制度所必须付出的“代价”，如在立法实践中可能更为“麻烦”(因为立法本身是一件十分严肃的事情，既不能怕麻烦，更不能为了追求所谓的立法效率而置法律本身的质量于不顾)，立法效率也会更低；而且，要花费的成本自然会更多，这个问题在我国资源有限(至少资源是一定的)而又要加快立法步伐，就显得更加突出。有的则是通过完善这一制度本身就可以解决的，如建立立法听证代表选择决议制、听证意见听取与选择的表决制，就可以在一定程度上杜绝委员会听证容易产生误导与偏见的问题[73]。（1）明确立法调整的范围，明确什么样的法律必须经过听证、什么样的法律不必经过听证等。（2）规定立法听证的程序和相关规则，如选择参与立法听证的人或团体，举行听证会的法律效果，举行立法听证会的程序规则等。减少确定听证事项、范围和适用程序的随意性。（3）确定和强化“反对意见（原则性分歧意见）优先发言、重点对待”原则。

    第四，建立健全立法征求意见和反馈机制。凡是涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，都要向社会公布。这里有一个问题，需要引起重视。这就是现在国务院有关部门在起草法律草案的过程中，往往公开征求意见，而人大常委会在对法案进行初审后也公开征求意见。这二者究竟是什么关系，需要认真研究，加以协调。要通过新闻媒体、政府网站、政府热线、信访部门及调查机构等多种途径或形式，全面了解群众对立法的意见和建议，扩大社情民意征集范围，拓宽民意征集渠道。建立意见的反馈机制，认真研究归纳各方面所发表的意见和提交的书面意见，合理的予以采纳；未采纳的给予书面答复，并阐明理由。

    第五，注重发挥利益团体或民间团体的作用。我国改革发展处在关键时期，社会利益关系更为复杂，而利益的多元化和利益主体的多元化，必然会组成许多（民间）团体。这些团体旨在代表该团体成员的利益、反映他们的意愿。因此，要加强对人民团体和各类群众团体的领导，“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”[74]。立法时应当广泛选择利益相关人或团体，充分听取并反映他们的意见和要求，吸收他们参加立法听证。因此，一方面是要承认不同的利益阶层和利益团体的存在，允许不同的利益群体组织起来，相互帮助自我约束，并通过法律的渠道表达自身的利益诉求；另一方面，就是应当切实保证相关社会团体参加立法座谈会、听证会等，为他们参与立法提供平等的机会，充分听取并反映他们所在社会团体的意见和要求。