高爱平副厅长在全省医疗卫生行业财务收支审计培训会上的讲话
搞好医疗卫生行业审计
推进医药卫生体制和公立医院综合改革
——在全省医疗卫生行业财务收支审计培训会上的讲话
省审计厅副厅长 高爱平
（2014年3月26日）
同志们：
这次全省原医疗卫生主管部门和部分公立医院财务收支审计工作，是今年全省统一组织的三个行业性审计项目之一,是党委、政府领导重视、社会各界关注、人民群众关心的重要审计项目，是审计机关围绕“反腐、改革、发展”主题，促进解决人民群众“看病难、看病贵”问题的重要举措。为做好这次审计工作，我讲四点意见，供同志们参考。
一、充分认识医疗卫生行业审计的重要意义
（一）这次审计是民本审计的具体实践。
李克强总理在本届政府工作报告中指出，“为了人民的身心健康和家庭幸福，我们一定要坚定不移推进医改，用中国式办法解决好这个世界性难题。扩大城市公立医院综合改革试点。破除以药补医，理顺医药价格，创新社会资本办医机制。巩固完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制。推动医改向纵深发展。巩固全民基本医保，通过改革整合城乡居民基本医疗保险制度。县级公立医院综合改革试点扩大到1011个县，覆盖农村5亿人口。”
这些年来，我国医药卫生体制改革取得了进步，医疗卫生事业发展成效显著。人民群众的健康水平得到了明显改善，我国的健康指标位居发展中国家的前列。我们用世界上2%的医疗卫生资源，服务着占世界人口20%的人民群众，这个成绩难能可贵。但是，当前医疗卫生事业的发展离人民群众的健康需求还有一些差距，不相适应的矛盾比较突出，看病难、看病贵的问题依然存在，人民群众对此反映强烈。
县级公立医院是向城乡居民提供基本医疗卫生服务的重要平台，在维护人民群众身体健康方面发挥着基本保障作用。县级公立医疗改革试点启动以来，各地开展了形式多样的探索，取得了积极的进展。从2011年起，我省试点启动了县级公立医院综合改革，开始迈出破除“以药养医”的步伐。截至2013年底，已在83个县级公立医院全部试点实行药品零差率销售，占比70%。
这次安排对全省131个原医疗卫生主管部门和154所公立医院财务收支审计就是要了解公立医院的改革政策落实情况，掌握其财务、会计、资产、收费管理和医风医德建设情况，更好地发挥审计监督为社会发展大局服务的作用。
（二）这次审计对促进全省县级公立医院改革具有重要意义。
2009年和2011年，党中央、国务院相继发布了《关于加快医疗卫生体制改革的意见》和《关于分类推进事业单位改革的指导意见》。2012年国务院又印发了《 “十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》和《关于县级公立医院综合改革试点意见的通知》。根据国家政策要求，2012年8月，省人民政府印发了《关于推进县级公立医院综合改革试点工作的实施意见》。提出了“围绕政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开”的总体要求，以破除“以药补医”机制为关键环节，以改革补偿机制和落实医院自主经营管理权为切入点，统筹推进“管理体制、补偿机制、人事分配、价格机制、医保支付制度、采购机制、监管机制”七项综合改革措施，建立起“维护公益性、调动积极性、保障可持续的县级医院运行机制，着力落实‘三升三降’(门诊人次、出院人次、群众满意度逐步提升，门诊患者次均费用、出院病人次均费用、病人县外转诊率逐步下降)指标，力争使居民县域内就诊率达到90％，基本实现大病不出县”的目标。
这个文件是我省医疗卫生事业改革发展的重要措施，也是公立医院改革的路线图，也是我们这次医疗卫生行业审计总的指导原则。因此，各级审计机关参审的同志一定要学好、吃透这个文件。通过审计检验医改的成果，重点落实“政府在公立医院人员、建设、发展和运行经费保障等方面的责任”，揭示存在的问题，促进医疗卫生事业的进一步发展。
（三）这次上下联动的审计组织方式，有利于发挥审计的整体性和宏观性作用。
搞行业审计要既见树木又见森林，体现行业审计的整体性和宏观性。这次医疗卫生审计涉及到省、市、县三个层次，不包括乡镇卫生院。便于自上至下发现一些带有普遍性、倾向性、典型性的问题，也便于我们从体制、机制、制度层面，分析解剖公立医院改革中存在的一些问题。
2000年以来，省审计厅不间断地安排了15次对省卫生厅的预算执行情况审计，期间实施了对李俊峰、高国顺等厅长的任期经济责任审计。全省省、市、县三级公立医院总共有300多所，2004年、2006年、2011年又安排了三次医疗机构的财务收支审计，分别安排审计了135所、136所、150所公立医院。这次审计安排154所，审计规模有所加大，超过了全省三级公立医院总数的50%。如果我们把这154所医院审深审透了，形成一个很有价值的综合性报告，将会为省政府的宏观决策和省卫生厅的改革措施落实提供重要依据。
三个方面的意义，其核心就是要全面落实党的十八届二中、三中全会精神，从服务经济社会发展大局的高度，认认真真对待这项审计，扎扎实实搞好这项审计。
二、准确把握医疗卫生行业审计的重点
这次审计的指导思想是：“落实政策、核实收支、揭露问题、规范管理、促进改革”。审计的主要内容是对全省卫生行政主管部门和部分公立医院，贯彻落实国家和我省医疗卫生体制改革政策、规定情况，财政财务收支、医疗服务收费、医药药品和医疗器械采购、重大项目和重大投资决策及实施、国有资产的核算管理等经济活动情况的真实、合法、效益性进行审计。
这就是说，首先要以落实改革政策、核实财政财务收支的真实性为切入点，从真实性出发，把政府提出的改革措施落实情况和财政财务收支的盘子搞清楚。对财政投入情况和医院的收入支出构成作一些量化分析。比如说，通过财政投入水平来分析研究政府投入的保障程度，研究医疗机构收入中医疗收费、药品收费、检查收入、财政补贴等占收入的比重进行量化分析，看医院是否按国家的指标来控制药品收入的比例，从而解决以药补医的弊端。同样也要对医院的支出结构进行量化分析。在做好分析工作的基础上，要重点揭露和查处医改政策落实、医院药品加价、招标采购、基本建设等等方面存在的一些突出问题，然后从体制、机制、制度层面分析研究，提出加强和改进内外部控制管理，规范财政财务收支行为，促进医疗卫生体制改革和政府职能转变的意见和建议。
这次审计由省审计厅教育卫生审计处组织实施，负责此项工作的部署、指导和汇总工作，并对省卫生厅和所属重点卫生事业单位及山西医科大学第一附属医院实施审计。省厅社保审计处、人劳民审计处、建设交通审计处分别负责省人民医院、山西医科大学第二附属医院、山西省肿瘤医院的审计。教育卫生审计处在保证完成省药监局预算执行审计的前提下，经过前段时间的努力工作，与省卫生厅、省属几所医院进行了多次沟通和调查了解，初步制定了这次审计的工作方案，我认为这个方案总体上还是比较成熟的，但还需要进一步细化讨论。
这次会议讨论的方案，审计重点内容有六个方面，希望参加会议的同志充分发表意见，尤其是不同的意见。关键是这个方案还存在哪些方面的缺陷，哪些措施不具有操作性、针对性，哪些内容跟医疗卫生的改革发展管理相脱节，要认真讨论修改，这是我们的作战部署。这个方案是这次医疗卫生行业审计的顶层设计，如果整个设计走偏了，那么这个项目是搞不好的。
从2011年组织的全省150所医院审计情况看，审计查出的主要问题：一是106所医院超标准、无依据、自立项目违规收费3083万元；二是31所医院药品材料多计价费2366万元；三是9所医院奖金补助与医药收入挂钩3323万元；四是6所医院违规合作经营医疗项目15项，违规收入765万元；五是23所医院乱集资31382万元，到2010年底尚有23601万元未归还；六是医用设备耗材未招标30668万元；七是基建项目违规金额32735万元。围绕上述问题和今年的审计工作方案，我重点强调以下六个方面：
（一）卫生体制改革政策落实方面。
促进卫生体制改革政策落实是我们对131个医疗卫生行政主管部门审计的目的。市县医疗卫生行政主管部门的资金量不大，但他们在落实改革政策方面却起着不可替代的作用。省人民政府的改革意见指出，试点县公立医院全部取消药品加成，医院由此减少的合理收入，由县级财政按核定药品加成收入的60%予以补偿，价格调整补偿40%；同时，试点县财政对县级公立医院的现行经常性收支补助政策，继续保留不变，不得抵顶试点改革中需要增加的补助；并且提出全面落实对公立医院基本建设及大型设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损补贴、承担公共卫生任务和紧急救治、支边、支农等公共服务的政府投入政策。要通过审计掌握政策的执行情况。
同时，要按照《山西省人民政府办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的意见》（晋政办发〔2012〕60号）和《山西省人民政府办公厅关于印发山西省巩固完善基本药物制度和基层运行新机制实施方案的通知》（晋政办发〔2013〕103号）要求，做好乡村医生队伍建设政策落实情况的调查，关注乡村医生政策性补助、新农保缴费补助、老年退养乡村医生补助的落实情况。市县审计部门要从宏观入手，掌握和了解清楚当地财政的投入和补贴状况，为我省的医疗体制改革提供一些可供政府决策参考的真实资料。
党的十八大以来，党中央、国务院相继颁发了“八项规定”和“六条禁令”，国家卫计委和国家中医药管理局也共同制定了《加强医疗卫生行风建设“九不准” 》。这次审计也要对医疗机构执行上述规定的情况进行检查，了解国家和省有关政策措施的落实情况，掌握其“三公经费”管理使用情况。重点揭示擅自组织公款出国（境）旅游和组织缺少实质内容的一般性考察问题；重点检查超编制、超标准配备公务用车问题，公款大吃大喝和违规设立“小金库”问题；重点查处牟取部门单位、小团体或个人利益方面的问题。
（三）财务预算管理和支出方面。
支出审计方面主要看两点：一是涉及个人的收入分配。通过审计看医院是否存在“开单提成”，奖金分配直接跟个人利益挂钩。直接挂钩的弊病是过度处方、过度检查、过度治疗、过度用药等。这次审计要把这个问题作为重点，促进解决这个弊病。二是社会保险制度政策落实情况。要对医疗机构2013年底前，全日制聘用职工应享受的社会保险政策作为审计的重要关注点，对医疗机构欠缴的养老、失业、工伤、生育、医疗和住房公积金等“五险一金”作全面的了解和掌握。
（四）药品、卫生材料、器械设备的采购。
目前，我省已经推行了药品网上竞价采购，就是省招标办对列入基本药物目录的药物，实行全省统一招标，中标价格网上公布，公立医院执行中标价格进行采购。总体来说，有利于降低药品费用。实际工作中网上竞价采购运行情况如何，要通过审计深入分析解剖。
在公立医院改革试点县，医院大型设备购置要由政府承担。非试点县公立医院设备购买实行准入制度。通过审计要看医用设备采购是否严格按照应有的程序进行，是否取得了《大型医用设备配置许可证》。采购实施中是否按规定执行政府集中采购或公开招标，是否有虚假招投标、擅自变更中标结果、随意追加合同等影响政府采购效果的问题。
其次，列入政府集中采购目录的医疗卫生材料，是否严格执行集中招标采购制度，有无从非中标单位自行采购一次性医疗器械及卫生材料的问题，是否坚持节约与适用原则。
（五）基本建设方面。
医院基本建设是这次审计的重点之一。这些年，医院基本建设搞得比较多，有些医院超越实际需要，投资的经济社会效益不高。审计的重点是基建资金来源是否正当，是否存在乱拉资金、乱上项目的问题，是否严格执行基建程序、招标程序，是否符合卫生资源配置的规划等。
（六）财务和资产管理方面。
财务和资产管理是审计重点。主要看：医院的内控制度是否健全、有效，各项收支是否纳入医院财务的统一管理，财务会计信息是否真实可靠。同时，也要关注医疗单位学科建设、科研投入、医疗风险、坏账准备等基金是否按规定及时足额上缴，有无截留、坐支应缴财政收入问题，有无应缴未缴药品超收款问题。医院物资储备和资产核算管理是否合理合规，有无长期闲置和严重损失浪费问题。这些问题事关医院的改革和发展，要重点对待、摸清底数。
除过上述六个问题以外，还要注意公立医院改革试点单位执行药品零差率销售情况、合作办医情况。要抓准重点，边摸索边审计，给省厅、给省人民政府交上一份满意的答卷。
三、转变观念、创新卫生行业审计新方法
医院审计是一个业务要求很高，技术含量很大的一个审计项目。它与一般财政拨款单位的预算执行和财务收支审计不同，医院的核算、管理、内控机制、政策等方面专业性很强。它要求我们要了解医务知识，掌握医院的财务核算方法、会计流程和相关政策法规。为此，我们要转变常规财务收支审计观念，不断创新审计方法。在这里，我着重讲两点：
一是创新审计理念和审计思路。面对新的审计对象，特别是省、市两级审计人员，既是组织指导者，又是审计实施者。为此，审计中既要注意盯热点重点、又要注意扫盲点死角，既要加强对“面”的覆盖和分类指导，更要关注“点”的审深审透。要树牢“宁可浇透一点，不必浇湿一片”的审计理念，按照审计署的要求在揭露和查处大案要案线索上下功夫；同时要创新组织方法。坚持全省“一盘棋”，上下联动、整体推进，实施好这次审计任务。这个审计项目，省厅4月初就要进点，市县5、6月进点。市县可以借鉴省厅的做法，在开展审计时，要结合当地实际进一步明确重点、完善方案。
二是要创新技术手段，提升计算机应用能力。医院的收费项目有几千项，药品品种也成千上万。医院审计涉及的业务不仅数据量大，而且数据信息系统复杂。如果我们仍然采用手工方法是做不好这项工作的，所以必须充分运用计算机审计技术，来提高审计质量和审计效率。这次医院审计一定要积极推行计算机审计，这一点省厅建设交通处和法规处就有一些比较成熟的经验。希望省厅要走在前面，这样不仅能提高工作效率，扩大审计覆盖面，更重要的是便于我们查核问题，提升审计质量和审计水平。
四、严格管理，确保如期完成审计任务
（一）加强组织领导。
参加这次培训会的同志要做好三件事：
一是要原原本本地将会议精神向局领导汇报，结合本市实际部署落实工作。二是要组织所属的县区审计机关搞一个类似的审计培训会，将方案给县级审计机关讲清楚。三是要根据省厅制定的审计工作方案，各市局都要制定好自己的审计实施方案，合理调配力量，完成好这项工作。这次审计，市级审计机关直接审计3所医院，还要组织汇总各县区的数据，工作量大，难度也大，要尽快组织进点，按时保质保量完成这次审计工作。
（二）加强沟通协调。
省厅和市局不仅要完成自身承担的任务，同时还要指导下面的工作，具有双重的职责。一要及时督促检查，二要及时为下级机关答疑指导。我们要学习审计署组织全国地方政府性债务审计模式，精心组织，精心指导，有问题上、下级之间要及时沟通协调。省厅教育卫生处的综合报告10月底交账，省厅其他处室按厅项目计划的要求于5月底6月初完成。省厅参审处今年上半年的审计任务比较重，大家要辛苦一些，争取按时完成任务。县级8月底、市级9月底交账。我们争取在7月中旬召开一次审计汇报会，对审计发现的问题进行总结、讨论，争取对后面的审计处理和报告汇总工作提供一些帮助，提高审计工作质量和水平。
（三）确保审计质量，提升成果利用。
医疗卫生行业审计涉及面广、专业性强，党和政府关心，人民群众关注，我们必须严把审计质量关。这次厅教育卫生处承担这项工作，我还是比较放心的。教育卫生处去年组织的全省扶贫资金审计就很成功，盘活了近2亿元沉淀资金，移送了5案15 人案件线索。李小鹏省长、高建民常务副省长、郭迎光副省长分别作了重要批示，王亚厅长也给予充分肯定。
这次医疗卫生审计是教育卫生处的份内工作，他们做了大量前期准备工作，从国家卫计委、财政部两个部委网站和省财政厅、省卫计委收集整理了医疗卫生方面的政策法规和财务制度，并整理成了比较完善的电子文档，会后会连同从省卫计委取得的重要专项资金分配文件一起提供给大家。教育卫生处要与省厅参与审计的社会保障处、建设交通处、人劳民处搞好配合、搞好服务，同时要向组织过全省150所医院审计的建设交通处学习。我相信通过这次审计，就会成为医疗卫生审计的行家，这对于锻炼队伍、提高能力是有好处的。
这次审计一定要按照审计法、国家审计基本准则的规定来实施好审计，务必把情况搞清、底子摸清，把问题查透查深。既要有总体概念，又要有典型事例，把这个审计项目打造成一个精品项目，这是我们追求的目标。同时，针对审计发现的问题，要从宏观、全局的角度，加以分析研究、深度挖掘，从体制机制和政策层面提出审计的建议，切实提高审计成果的综合利用水平。
（四）严守审计纪律。
今年全省审计工作电视电话会议上，李小鹏省长对审计工作给予了充分肯定。审计机关审计人员是打铁的，打铁首先要自身硬。这就要求我们遵守审计职业道德和各项廉政规定，一定要按规矩办事。要牢牢把握廉洁自律的底线，对各种违反廉政规定的行为保持零容忍。以严明的纪律、高尚的操守、优良的效能，圆满完成本次审计任务。