程明温：以制度建设为抓手推进预算管理改革

山西临汾市财政局局长 程明温

一、深化认识，准确定位，以制度建设作支撑

十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”。在我们看来，就是国家层面完善立法，地方层面制度建设。基于这种认识，我们提出了“建机制、树形象、抓关键、强监管”的工作思路。具体讲，就是围绕建机制，必须进行层级管理，责任到人的制度建设；围绕树形象，必须建立简化程序，高效服务的制度建设；围绕抓关键，必须建立严把进口，严格出口的制度建设；围绕强监管，必须建立事前调研，事后检查的制度建设。因此，在一年多的时间里，我们紧扣制度建设重点，围绕预算编制、预算执行、支付管理、监督保障等方面，以平均每周1件的速度，新建管理制度69项,初步形成了一套以制度管人、管钱、管事、管权的制度体系。

二、规范管理，流程再造，以务实创新求发展

针对工作中存在的薄弱环节，充分发挥预算“总开关”的作用，通过规范管理，流程再造，进一步强化资金分配、使用管理等关键环节的事前防范、事中控制、事后监督，使财政资金配置效率大大提高。

一是给预算单位安上“身份证号”。紧紧扭住“预算编码”这个关键所在，设计出一套“359”预算编码管理新体系，即：2015年市直部门预算单位代码设制分为3个级次，5个部分，分别用9位阿拉伯数字表示。每一个代码都相当于一个预算单位的身份证号，不仅体现了部门、财务核算和基础单位的隶属关系以及单位管理性质，而且细化了部门预算单位人员基本信息表、领取遗属补助人员信息表、办公房屋建筑物情况表、信息化建设运行维护情况表，“三公”经费信息数据库等基础信息的录入内容，进一步提高了部门预算编制质量和精准度。

二是将预算编实编细而不编死。对于预算编制，最难的莫过于既要把预算编实、编细，又不能编死。为破解这一难题，我们相继制定出台了一系列制度和办法，认真对2015年部门预算编制工作加以规范。以项目支出预算编制为例，我们将项目支出预算编制分为4类。项目I类支出主要编制与预算单位日常工作密切相关的事项，其预算额度不得超过基本支出中日常公用支出的2倍；项目Ⅱ类支出编入能够明确预测的需要刚性配套的政策性项目；项目Ⅲ类支出编入在执行中需要细化分配，配套资金有弹性变化的项目支出以及效能建设支出，其中效能建设支出预算额度不超出基本支出中日常公用支出的5倍且绝对额不超过50万元的限额编列预算，在单位申请使用时再细化到具体项目；项目Ⅳ类支出编入对自收自支人员工资福利政策性补助和对自收自支单位工作经费政策性补助。通过在项目Ⅲ中设立效能建设支出，既限制了追加的上限，也具有一定灵活性。

三是管放结合，高效服务。预算执行的“管”和“放”，看似冲突，其实不然，因为一切有制度作支撑，只要把握好度，也非难事。对于项目支出而言，一方面，我们简化并取消了不必要的审批环节，年初即将基本支出和项目一类支出预算指标一次性预导入支付系统，由各单位按进度使用，财政不再审批，这部分的资金额度超过了年度总预算的50%以上。同时，进一步明确直接支付和授权支付的范围，由国库支付局严格把关。另一方面强化项目评审、政府采购程序。我们制定出台办法，规定50万元以上的工程项目都要评审，使用财政资金需要进行政府采购的必须按政府采购程序办理。同时，还将工程项目中的支出费用进一步细化，明确了哪些费用必须评审，哪些费用不需要评审，精准把握“管与放”尺度，该管的一定严格管好，不该管的一定要放开。

“管”与“放”的另一个重要体现就是授权和责任，既要给预算单位放权，还要给预算单位责任约束。比如，下发了《关于政府采购限额标准以下实行分散采购的通知》，对1万元以下各类货物的零星采购、5万元以下的各类零星工程，以及5万元以下的各类政府购买服务实行分散采购，各单位按需制定采购方案，确定采购承办人，由承办人向3家以上供应商询价，选择报价最低的作为政府采购供应商。国库支付局依据政府采购询价备案表、工程及服务合同、验收单、发票审核支付。这样适当的授权不仅方便了预算单位，更重要的是，在这套制度体系中，任何形式的授权都能找到对应的责任人，真正做到了层级管理、责任到人。

四是关偏门、开正门。在部门预算编细编实的前提下，在预算执行有管有放的背景中，落实国库集中支付制度成为关键。首先“关闭偏门”，就是把各单位的基本账户锁死，锁定单位的资金额度之后，由预算管理科把单位的资金纳入预算管理，基本账户只许出不许进。同时通过九鼎支付系统管理手段，禁止市级主管部门向县级和市直单位（部门）分配没有政策依据的资金。 “打开正门”，就是要求各个单位给县（市、区）的对口单位安排资金，必须通过财政部门的指标文件下达到相关县（市、区），由县级财政通过国库支付管理系统进行管理，充分保障了市、县两级国库单一账户体系的运行。对于单位的一些往来资金，我们在非税局设立往来账户，由非税局专户管理。这些改革措施的实施，强化了资金监管，避免了二次分配，有效提高了资金使用透明度，确保财政资金在阳光下运行。

三、多措并举，优化服务，以提质增效促落实

再完善的制度，没有落实，不抓执行，也只是一纸空文。为此，我们通过三大举措，确保各项制度的落实到位。第一，狠抓队伍建设，让干部提素质。一方面，由各科科长自己制作课件，逐一向机关干部讲解本科室业务；另一方面，对各县（市、区）财政局长和业务骨干，进行新建制度培训，强化制度的消化吸收，做到用制度处理问题、解决实际、指导工作。第二，推进信息公开，让权力受监督。制定信息公开、门户网站管理办法，及时公开部门预（决）算、“三公经费”预算、财政制度法规等信息，积极推进财政部门信息公开。第三，强化绩效管理，让资金更高效。先后出台了相关预算绩效管理办法和制度，积极探索建立“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，扩大了绩效运行跟踪的监控范围，取得了绩效目标管理的新突破。全年共对市级单位169家、239个项目进行了绩效评价，涉及金额达10.98亿元。

财政改革在路上，制度建设在路上，我局预算管理制度建设虽然取得了一定成效，但与兄弟市相比距离建立现代财政制度的新要求、新形势、新任务还有很大差距。在今后的工作中，我们要认真贯彻财政改革的新精神，学习借鉴兄弟地市的好经验，以这次全省财政工作会议为动力，振奋精神，攻坚克难，着力落实“六权治本”，积极推动“六大发展”，为经济社会健康有序发展做出新贡献。