内部行政行为实质外化才具有可诉性

作者：蒋明军谢春艳

【裁判要旨】

内部行政行为外化并不当然具有可诉性，只有当内部具体行政行为对相对人的权利义务产生实际影响，即内部行为实质外化才具有可诉性。

【关键词】

行政案例 行政审批 内部行政行为 形式外化 实质外化

【案情】

原告（上诉人)：玉塔公司

被告（被上诉人)：黔江区国资委

第三人：鸿业公司

第三人：重鸿庄公司

鸿庄公司系鸿业公司的子公司。2006年玉塔公司经招商引资入驻重庆市黔江区正阳工业园区，后因自然灾害，导致食品生产线无法投产。因资金困难，玉塔公司报工业园区管委会同意，由管委会对玉塔公司的房产及土地进行回收。2008年4月23日以800万元的价格作为资产回收金额，在扣除玉塔公司及相关债务后，将余款支付给玉塔公司。重庆市黔江区人民政府批复同意该方案，但该方案未实施。2009年5月4日管委会再次召开会议，决定由鸿业公司委托中介机构对玉塔公司资产评估并按规定程序报黔江区国资委批准，在5月20日前将双方认可的方案报送区政府。2009年7月6日，鸿业公司委托中介机构做出房地产估价报告，确认玉塔公司的房产及土地价值为622.53万元。此报告未送达玉塔公司。2009年6月29日，黔江区国资委做出黔江国资发[2009]83号批复：鸿业公司所属鸿庄公司以600万元的价格收回玉塔公司房产及土地；玉塔公司的关联企业——光普公司尽快将土地证办出后，将用于抵押贷款的玉塔公司土地证置换出来，并办理过户手续；玉塔公司与光普公司所欠土地款及土地出让金在补偿款中实行代扣代缴。2009年7月9日，鸿庄公司与玉塔公司、光普公司签订《资产收回协议》约定：玉塔公司同意上述资产作价600万元由鸿庄公司收回；玉塔公司与光普公司所欠管委会土地款及土地出让金代扣代缴后，鸿庄公司支付玉塔公司3,111,916.00元，在资产及履行相关手续后支付应付款的70%，余款在玉塔公司房地产权证置换出来并配合办好房地产权证转移登记手续后付清。协议签订后，玉塔公司将房产及土地移交鸿庄公司。玉塔公司向提起行政诉讼，要求撤销黔江国资发[2009]83号批复。

【裁判结果】

重庆市黔江区人民法院经审理后认为，黔江区国资委批复应视为是出资人对公司的一种监督管理行为，系其对管理的国有公司报告的重大事项进行的审批，对玉塔公司无约束力。玉塔公司与鸿庄公司的权利义务只受双方合同行为的约束，黔江区国资委批复不对玉塔公司的权利义务产生直接实际的影响。遂裁定：驳回玉塔公司的起诉。

玉塔公司不服，提起上诉。

重庆市第四中级人民法院经审理后认为，一审裁定认定事实清楚，处理结果正确，遂裁定驳回上诉，维持原裁定。

【裁判理由】

生效裁判认为，黔江区国资委享有代表本级人民政府对国家出资的一审第三人鸿业公司履行出资人的权利，具有代表本级人民政府对鸿业公司履行出资人的职责。黔江区国资委对鸿业公司作出的黔江国资发[2009]83号《关于收回重庆玉塔食品有限公司房产的批复》，是代表本级人民政府对鸿业公司履行出资人的职责和权利，是一种内部监督管理行为，系对监督管理的鸿业公司报告的重大事项进行的审批，对玉塔公司的权利义务不产生实际影响。黔江区国资委对鸿业公司作出的黔江国资发[2009]83号《关于收回重庆玉塔食品有限公司房产的批复》，是内部监督管理行为，对玉塔公司的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不予支持。

【评析】

一、批复属于内部行政行为

在行政法领域中，以行政行为所针对的问题是属于对社会上的管理事务还是行政主体自身内部管理事务为标准，可以将行政行为分为外部行政行为和内部行政行为。顾名思义，外部行政行为是指行政机关依照管理权限对社会上行政管理事务所实施的行政行为。外部行政行为有的是抽象行政行为，而大量的是具体行政行为。内部行政行为是指行政机关根据职能职责对本机关内部行政事务管理所实施的行政行为。内部行政行为不仅包括对本机关内部机构的设立撤并或对某个公务人员实施的奖励、处分、任命等，而且还包括行政机关依照法律法规所赋予的职能职责对其下属机构所进行的监督管理行为。例如上级机关对下级机关进行的工作上的批准、命令以及指示、批复等。在本案中，黔江区国资委对鸿业公司作出的黔江国资发[2009]83号《关于收回重庆玉塔食品有限公司房产的批复》，是根据《中华人民共和国企业国有资产管理法》的规定，代表本级人民政府对鸿业公司履行出资人的职责和权利，是一种内部监督管理行为，系对监督管理的鸿业公司报告的重大事项进行的审批，符合内部行政行为的各项特征，属于内部行政行为。

二、内部行政行为的外化及其可诉性

（一）外部化的标准判断

内部行政行为的外化标准，在我国理论和实务上仍存在不同的看法。一种观点认为，内部行政行为的外部化是指内部行政行为作出的本意是不对外产生法律效力，但其实施对行政机关以外的行政相对人产生了实际影响，其效力超出了机关内部的范围。[1]一种观点认为，只要相关当事人通过一定的渠道获得了内部的决定就视为内部行政行为已经外化。[2]比较两种观点，笔者认为，第一种观点是从实质外化的标准来定义，而第二种观点是从形式外化的标准来定义的。内部行政行为如果对当事人产生了实际直接的影响，并为当事人所知悉，则属于实质外化。如果仅为当事人所知悉，且已被外部决定所吸收、覆盖，则属于形式外化。

（二）内部行政行为可诉性分析

内部行政行为，一般不具有可诉性，因内部行政行为对外并没有产生法律效力，对行政相对人的权利义务不产生实际影响。但是，当内部行政行为被相对人知悉，并被付诸实施，对相对人的权利义务产生了实际直接的影响，即内部行政行为实质外化后才具有可诉性。

1.形式外化不具有可诉性

内部行政行为不可诉，主要的理论根据是特别权力关系理论。这一理论产生于19世纪后期的德国，认为，行政机关为实现特定的行政目的或履行其行政职能，而对其内部公务人员的管理行为如录用、考核、任免、处分、奖惩等，都属于特别权力行为，这种行为由于特别的法律关系而具有概括的强制权力，内部工作人员对于这些决定或命令只能服从，其结果是上述内部行政行为不适用法律保留原则，权利人的利益受该类行为侵害时无法寻求司法的保护与救济。后来，特别权力关系理论的适用范围进一步扩大，将国家与公务员之间的特别权力关系扩展到了其他领域。将特别权力关系分为三种类型，一是公法上的勤务关系，如公务员与国家之间形成的关系；二是营造物利用关系，如学校与学生、监狱与罪犯之间形成的关系；三是公法上的特别委托关系，如受行政机关委托行使行政管理职能的组织或个人与其委托机关之间的关系。包括上级行政机关与下级行政机关的隶属关系。

其后，特别权力关系理论被引入日本，再由日本传入台湾地区及大陆，对我国行政诉讼法的立法和司法活动产生了极为深刻地影响。

2.实质外化具有可诉性

然而，内部行政行为实质外化则是具有可诉性的，这在理论和实务界都得到了认同。[3]这主要源于我国的行政诉讼起诉标准，对相对人的权利义务产生实际影响，则相对人具有了行政诉讼起诉权。

《行政诉讼法司法解释》第一条第二款第（六）项规定“对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为”不属于法院的受案范围，实际影响由此成为我国行政诉讼制度中判断行政机关作出的行为是否可诉的标准之一。解读最高人民法院制定该项规定的本意，实际影响标准主要适用于判断行政行为是否因未成立或处于内部运作阶段而不具有可诉性。这一作法在一定程度上借鉴了美国行政法中的“成熟原则”。最高人民法院行政审判庭认为，“这里所说的对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为主要是指还没有成立的行政行为以及还在行政机关内部运作的行为等。将这类行为排除在行政诉讼的范围之外，是因为行政诉讼的一个重要的目的就是消除非法行政行为对行政管理相对人的权利义务的不利影响，如果某一行为没有对行政管理相对人的权利、义务产生实际影响，提起行政诉讼就没有实际意义。”[4]很明显，最高院在此将“不产生实际影响”的行为分为两类：一类是没有成立的行为；另一类是还在行政机关内部运作的行为。可见，实际影响标准主要适用于判断行政行为是否因未成立或处于内部运作阶段而不具有可诉性。据此，《行政诉讼法司法解释》第一条第二款第（六）项的规定一般作为了内部行政行为不具有可诉性的依据。

但是，内部行政行为实质外化后，即内部行政行为被付诸实施，对行政相对人权利义务产生了实际影响，那么此时能否提起行政诉讼呢？笔者认为，《行政诉讼法司法解释》第一条第二款第（六）项的规定，虽然是内部行政行为不可诉的依据，但是该司法解释的本意是将不产生实际影响的行政行为排除在外，如果对行政相对人权利义务产生了实际影响，那么该内部行政行为就具有了可诉性，其法理是可以从该司法解释推论而出的。

同时，还有一个问题在司法实践中也是需要明确的，就是实际影响的判断标准是什么？目前，主要存在两种观点，一是主观说，即只要当事人主观上认为行政机关的行为对其有实际影响，法院就应当受理相关的行政争议。笔者认为，实际影响从主观角度进行判断，可能是受了《行政诉讼法》第二条的影响。《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”此条亦是行政诉讼受案范围的总体标准。但是，《行政诉讼法》第二条的作用是宣示我国行政诉讼制度保护公民诉权的基本态度，并不保证公民认为其权利义务受到影响的行政争议都能进入司法程序。第二种观点是客观说，笔者赞同此种观点。对于实际影响，应当从客观角度进行判断。原因在于实际影响规定的初衷在于排除未成立的行为和还在行政机关内部运作的行为进入司法程序，维护行政机关独立性的同时适当减轻法院负担。若从主观角度进行判断，大量没有必要用司法手段解决的行政争议就涌入法院，浪费了有限的司法资源。同时，实际影响的实质内容应当是法律影响而不是事实影响，而且这种影响也应当是具体明确的。这与行政诉讼中的起诉条件及原告主体资格认定也是相统一的。

来源：中国法院网重庆法院