国务院关于稳定和完善农村土地承包关系情况的报告

全国人民代表大会常务委员会：

    受国务院委托，我向全国人大常委会报告稳定和完善农村土地承包关系情况，请审议。

     一、工作进展情况

    农村土地承包法自2002年颁布以来，在党中央、国务院领导下，各地区、各部门以全面贯彻落实土地承包法律政策为重点，切实抓好土地延包后续完善工作，扎实推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点，加强土地流转规范管理和服务，妥善解决承包土地纠纷，为维护农民权益、促进农业发展、保持农村社会和谐发挥了重要作用。

    （一）延包后续完善工作扎实推进，农村土地承包关系进一步稳定。各地区、各部门不断加大学习宣传力度，采取电影、宣传片、报纸、板报等多种形式，向基层干部和农民群众广泛宣传和培训农村土地承包法律政策。农业部、林业局等部门出台一系列规章制度，22个省（自治区、直辖市）制定了地方性法规，推动农村土地承包法律制度体系日趋完善。开展农村土地突出问题专项治理，着力解决延包遗留的多留机动地、“两田制”（口粮田、责任田）、少数农户承包地落实不到位以及违法调整或收回承包地等问题。进一步完善承包合同，加大承包经营权证书发放工作力度。总的看，广大农民对农村土地承包政策感到满意。截至2014年底，全国共有2.3亿多农户承包了近13.3亿亩耕地，占农村集体耕地的92.8%，签订承包合同2.21亿份，颁发土地承包经营权证2.06亿份。

    （二）农村土地承包经营权确权登记颁证试点有序推进，农民承包权益保护进一步加强。一是扩大试点范围。从2009年开始，先从村组搞试点，然后整乡整镇试点，又到整县推进试点，再到去年的整省试点，整个过程由点到面，平稳推进。目前，整省开展试点的省份已扩大到12个，其余省份根据条件自行扩大试点范围，全国先后有2215个县（市、区、旗）开展了试点工作，涉及1.9万个乡镇、30.2万个村，完成确权登记面积2.6亿亩。二是加强规范管理。2014年，国务院在全国春季农业生产会议上，专门对农村土地承包经营权确权登记颁证工作进行了部署。今年2月，农业部、中央农办、财政部等六部门召开视频会议，进一步明确了工作要求和政策措施。各地积极贯彻落实，吉林、河南、广西等8省（区）印发了实施意见或工作方案。三是强化经费保障。中央财政设立农村土地承包经营权确权登记颁证专项转移支付，根据第二次全国土地调查公布的农村集体耕地面积，按照每亩10元的标准补助地方，总计181.4亿元，分5年实施。2014至2015年已拨付补助经费59.4亿元。各地也不断强化经费保障，河南、吉林、新疆等10省（区）已落实今年补助经费近17亿元。从试点情况看，各地政策把握好，工作深入细致，得到了基层干部和农民群众的欢迎支持，为进一步扩大试点范围奠定了基础。

    2008年，中共中央、国务院印发《关于全面推进集体林权制度改革工作的意见》(中发〔2008〕10号），各地区、各部门认真贯彻落实，加快推进各项工作。截至2013年底，集体林地和林木明晰产权、承包到户的改革任务已基本完成。全国除上海、西藏以外，已确权林地27.05亿亩，占各地纳入集体林权制度改革面积的98.97%，其中：家庭承包经营18.19亿亩、集体经营6.17亿亩、其他形式经营2.69亿亩。全国已发放林权证1.01亿本，发证面积26.41亿亩，占已确权林地面积的97.65%;发证农户9076.94万户，占涉及林改农户的60.53%。通过推进集体林权制度改革，积极发展林下经济，农民的林地承包权益得到保障，林地经营收益不断提高。

    （三）土地经营权流转有序推进，农业适度规模经营进一步发展。一是加强土地流转规范化管理。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(中办发〔2014〕61号），今年5月26日，国土资源部、农业部、中央农办三部门召开全国视频会议，深入贯彻落实中央领导同志重要批示精神和有关文件要求，围绕加强耕地保护、改进耕地占补平衡和规范农村土地流转等内容，部署相关工作。江苏、福建、云南、四川、山西等15个省份制定了落实意见。各地采取措施纠正、废止与中央要求不一致的政策和做法，自行清查各级文件623份，其中已纠正文件57份，废止文件35份，坚决杜绝下指标、定任务，搞行政推动。二是建立健全土地流转管理服务体系。村有服务站点、乡镇有流转中心、县市有交易市场的流转服务体系逐步形成，县（市）级以上土地流转交易市场达到1324个，乡镇土地流转服务中心达到17268个。截至2014年底，全国家庭承包耕地流转面积4.03亿亩，比2013年底增长18.3%，流转面积占家庭承包经营耕地面积的30.4%。三是加强工商资本租赁农地监管和风险防范。2015年4月，农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局四部门印发指导意见，明确提出了工商资本租赁农户承包地上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金和事中事后监管等五项制度建设要求。各地抓紧研究制定具体措施，加强对工商资本租赁农地监管和风险防范。四川省明确要求对土地流转面积100亩以上、30—100亩的分别实行县乡级审查。四是积极培育新型农业经营主体。进一步促进家庭农场、农民合作社、龙头企业等多种形式的新型经营主体发展。现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10—15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，予以重点扶持。国务院印发《支持农业产业化龙头企业发展的意见》（国发〔2012〕10号)。中央财政启动支持农民合作社创新、农业生产全程社会化服务体系建设试点。农业部出台促进家庭农场发展的指导意见。截至2014年底，全国经营面积在50亩以上的农户数超过341万户，家庭农场超过87万家，依法登记的农民合作社达到129万家，龙头企业超过12万家，各类农业社会化服务组织超过115万个。五是完善粮食规模生产扶持政策。开展调整完善农业补贴政策和试点实施工作，统筹安排资金用于引导包括家庭农场在内的规模经营主体发展粮食生产，提高种粮积极性。六是创新金融支持方式。大力推动农村金融产品和服务方式创新，积极研究拓宽农村产权抵押担保范围。人民银行正在会同相关部门，积极做好农村承包土地的经营权抵押贷款试点前期准备工作。部分地区地方政府积极完善农村土地确权登记颁证、交易流转、抵押登记、处置变现等服务体系，推动金融机构探索开展农村承包土地的经营权抵押贷款业务。同时，26个省（区、市）开展了林权抵押贷款工作。截至2014年底，抵押贷款面积7015.09万亩，贷款金额1166亿元，平均每亩贷款1662元。其中，农民抵押贷款面积3500.64万亩，贷款金额517.68亿元，户均贷款1.17万元。

    （四）调解仲裁体系逐步健全，积极化解农村土地承包经营权纠纷。一是加强法律宣传和制度建设。农业部、林业局等部门通过组织拍摄法律科教片并送片下乡，向农民宣传法律精神，引导农民通过合法渠道化解纠纷；制定相关规章和实施细则，指导和推动各地调解仲裁工作规范化、制度化。目前，以调解仲裁法为核心、以部门规章为骨干、以地方配套制度为补充的调解仲裁法律制度体系基本建立。二是建立健全调解仲裁体系。将调解仲裁工作纳入社会管理综合治理考评指标体系。支持西部地区800个仲裁机构开展基础设施建设，改善仲裁机构办案条件。截至2014年底，全国已设立农村土地承包仲裁委员会2411个，占全国农业县（区、市、旗）总数的87.3%。三是加强仲裁队伍能力建设。截至2014年底，各地仲裁委员会共聘用仲裁员4.4万名，培养仲裁师资骨干人员近3000人，带动各地培训调解仲裁人员4万多名。各地仲裁委员会积极受理案件，解决了一大批农村土地承包经营纠纷。截至2014年底，各地共受理农村土地承包经营纠纷114.11万件，其中，调解91.3万件，仲裁8.5万件，为依法保护农民权益，维护农村社会和谐稳定发挥了重要作用。

    （五）草原承包经营制度逐步完善，农牧民合法权益保护不断加强。2011年，国务院印发《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》（国发〔2011〕17号），明确要求到2015年，基本完成草原承包工作，保持草原承包关系稳定并长久不变。按照国务院工作部署，各地扎实推进草原承包经营制度落实工作，截至今年6月，全国268个牧区半牧区县已落实承包草原32.4亿亩，占其草原面积的92.4%。为进一步稳定和完善草原承包经营制度，2014年初，先期选取内蒙古自治区呼伦贝尔市新巴尔虎右旗作为完善草原确权登记试点整县推进，为后期工作积累经验。截至2014年底，已确权草原面积3140.8万亩，确权率达92%。

     二、面临的主要问题

    （一）个别地方农户土地承包权益落实不到位。有的村违反规定多留机动地。少数外出务工人员和农村出嫁妇女承包经营权没有落实。一些地方没有向承包农户发放土地承包经营权证书。有的地方在推动规模经营、村庄整治撤并中，随意收回或调整农民承包土地。此外，个别半牧区县和农区草原承包工作进展缓慢，承包率较低。

    （二）一些地方农村土地承包经营权确权登记颁证工作抓得不紧不实。有的地方因历史遗留问题多，存在畏难情绪，积极性不高。有的地方对这项工作的艰巨性、复杂性认识不足，赶进度、轻质量，导致工作不扎实、不细致。一些干部群众对确权管多久心存疑虑，政策规定有待进一步明确。一些地方省级配套资金少，地市级不配套，县级财政又拿不出足够的经费，影响了试点工作的进度和质量。

    （三）土地流转管理服务有待加强。一些地方土地流转求大求快的倾向仍然存在，个别地方甚至将流转面积、流转比例纳入绩效考核，用行政命令强行推动。一些地方农村土地流转信息不畅、合同不规范，目前全国仅有3/5的县和1／2乡镇建立了土地流转服务平台，近1／3的土地流转未签订合同。特别是土地流转中“非粮化”、“非农化”的问题值得警惕，对工商资本违法违规用地、浪费农地资源的行为还缺乏有效防范和监管措施，对粮食规模经营主体的扶持政策尚未落实。承包地经营权抵押风险防范机制不够健全，法律支持有待加强。林农贷款额度低、利率高、周期短，不适应林业生产周期长的特点。

    此外，随着农村改革深入，一些地方乡镇农经体系建设跟不上形势发展要求，出现了能力相对偏弱、体系不够完善等问题，影响了农村土地承包和流转管理服务工作有效开展。

     三、下一步工作打算

    我们将继续深入贯彻落实党中央、国务院各项工作部署，结合农村改革进程，采取措施进一步稳定和完善农村土地承包关系。

    （一）扎实推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作。按照中办发〔2014〕61号文件要求，指导各地用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度，强化对土地承包经营权的物权保护。一是做好分类指导。针对试点工作进展不平衡的问题，加强督导调研，重点对整省推进省份开展检查，结合实际，稳步扩大试点范围。二是加强制度建设。修订农村土地承包经营权证管理办法，完善登记簿记载内容，做好与不动产统一登记的衔接，保证确权登记颁证工作质量。三是稳妥推进草原确权承包及登记。认真总结试点经验，探索建立信息化规范化的草原确权承包管理模式和运行机制。四是完善集体林权制度。抓紧研究出台指导性文件，指导地方进一步做好林权确权登记颁证工作。

    （二）引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营。一是创新土地流转形式。鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农民以多种形式长期流转承包地，鼓励农民在自愿前提下通过互换并地解决承包地细碎化问题等。二是积极培育新型农业经营主体。鼓励各地出台与当地经济社会发展水平、生产技术条件和劳动力转移规模相适应的适度规模经营标准；落实已出台的财政、金融、税收等扶持政策，引导土地流向家庭农场等新型农业经营主体；大力发展农业社会化服务主体，鼓励采取土地托管等方式实现规模化经营。三是严格规范土地流转行为。尊重农民在流转中的主体地位，严禁通过下指标、定任务或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。四是加强对工商企业租赁农户承包地监管和风险防范。指导各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地明确上限控制。建立健全资格审查、项目审核和风险保障金制度。定期对租赁土地企业的农业经营能力、流转承包地用途等情况进行监督检查，及时查处纠正违法违规行为。五是加强土地流转服务体系建设。指导各地依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台，完善县乡村三级服务和管理网络，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务。

    （三）积极稳妥推进各项试点。充分利用农村改革试验区开展改革试点，一是稳妥开展进城落户农户土地承包经营权有偿退出试点，探索建立承包地有偿退出机制。二是积极探索承包土地的经营权入股发展农业产业化经营，完善经营权权能。三是有序开展承包土地的经营权抵押、担保试点，涉及突破相关法律的，按照有关程序提请全国人大常委会授权。四是鼓励地方依法探索建立对工商资本租赁农地监管和风险防范制度，形成管用的制度约束，扎好防范风险的篱笆。

    （四）配合修订土地承包法律法规。抓紧研究农村土地集体所有权、承包权和经营权相互权利关系，以及土地承包经营权抵押担保、土地承包关系长久不变、土地承包经营权入股、进城落户农户承包地有偿退出机制、加强工商资本租赁农户承包地监管和风险防范等问题，配合全国人大开展农村土地承包法修订完善工作，依法规范土地承包关系。

    （五）强化工作基础。一是加强农经体系建设。研究相关政策措施，加强乡镇农村经营管理体系建设，确保事有人干、责有人负，把国家农村政策真正落到实处。二是加强调解仲裁体系建设。进一步加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，健全纠纷调处机制，妥善化解土地承包经营流转纠纷。三是加强培训提升能力。加大基层农经干部培训力度，支持各地仲裁委员会队伍建设。

    委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，长期以来，全国人大常委会高度重视、大力支持农村土地承包管理工作，不断加强立法和实施监督，有力巩固和完善了我国农村基本经营制度。我们将按照全国人大常委会的审议意见，进一步改进工作，提高工作质量和水平，努力为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出积极贡献。