全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查 《中华人民共和国环境保护法》实施情况的报告

全国人民代表大会常务委员会:

    党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设和环境保护工作摆上更加重要的战略位置,加强顶层设计,大力推进生态文明体制改革,作出了一系列重大决策部署。全国人大常委会坚决贯彻党中央决策部署,坚持依法推进生态文明建设和环境保护工作,在新修订的环境保护法实施一年多即组织开展执法检查。张德江委员长专门作出重要批示: “保护环境是基本国策。环境保护法是环境领域的基础性、综合性法律。环境保护法的修订和颁布实施,对于依法保护和改善环境,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展具有重要意义。要通过执法检查,宣传好环境保护法,督促法律得到有效贯彻实施。要着力提高全社会的环境保护意识,推动各级政府、企业和公众依法落实环境保护责任,严格执法、公正司法、认真守法。要牢固树立绿色发展理念,坚持绿水青山就是金山银山,不断加大环境保护工作力度,为切实改善环境质量,建设美丽中国做出贡献!”按照批示精神,检查组坚持问题导向,突出工作重点,将各级政府及相关部门环境保护责任落实情况,主要法律制度措施实施情况,大气、水、土壤污染防治情况及环保监察执法情况等作为检查的重点;发扬钉钉子精神,结合本届以来先后开展的大气、水污染防治法执法检查和跟踪督查情况,全面深入开展环境保护法执法检查工作。6月3日,检查组听取了国务院有关部门和最高人民法院、最高人民检察院有关负责同志的汇报,6月至7月,由陈昌智、张平副委员长和我带队,对河北、山西、黑龙江、河南、广西、贵州、云南、宁夏等8省(区)进行了检查。检查组深入23个地市,召开21次座谈会,实地查看了106个单位和项目,还进行了随机抽查。同时委托其他23个省(区、市)人大常委会对本行政区环境保护法实施情况进行了检查。现将主要情况报告如下:

    一、法律实施的初步成效

    国务院及有关部门、最高人民法院、最高人民检察院和地方各级政府认真贯彻实施新修订的环境保护法,不断加大执法、司法力度,落实法律责任,企业守法意识进一步增强,社会公众参与度明显提高,环境质量有所改善。

    (一)环境保护法主要制度逐步落实

    依法落实环境保护报告制度,国务院今年首次向全国人大常委会报告了2015年度环境状况和环境保护目标完成情况。河南、重庆、江西等14个省(区、市)政府也依法向本级人大进行了报告。坚持以改善环境质量为核心,不断完善污染物排放总量控制制度。建立健全更加严格的环境保护标准体系,制定和修订了各类环保标准121项。实施环境监测制度,深入推进环境监测监察执法体制改革,开展省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作。严格执行环境影响评价制度,2015年全国清理出违反环境影响评价制度的建设项目14万个,有力遏制“未批先建”问题。推行环境信息公开制度,环境保护部及省级环保部门依法公布空气、水环境质量信息,国家重点监控企业自行监测信息公布率达到85%以上。

    (二)强化落实各级政府环境保护责任

    我国“十三五”规划纲要将资源环境指标全部列为约束性指标,强化污染物排放总量控制,进一步明确了地级以上城市空气和地表水质量目标。今年7月,中央环保督察组对8个省份开展了现场督察,按照“力行力改”原则,集中查办了一批违法案件,有力推动地方政府落实环保责任。国务院有关部门将监督重点从企业为主向政府和企业并重转变,开展领导干部自然资源资产离任审计试点,按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》,不断加大督查问责力度。2015年,环境保护部公开约谈了15个市级政府主要负责同志。内蒙古、山西、宁夏等17个省份按照中央关于建立“党政同责”、“一岗双责”制度的要求,明确了各级党政机关和有关职能部门的环境保护责任。福建、浙江等地改进党政领导干部政绩考核工作,大幅提高生态环境保护指标比重。

    (三)环境保护配套法规不断完善

    国务院办公厅出台了《关于健全生态保护补偿机制的意见》,环境保护部出台了按日处罚、查封扣押等32件配套性文件,公安部等5部门联合发布了《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》,细化落实法律有关制度规定。同时,国务院有关部门清理和废除了不符合环境保护法规定的规章和规范性文件45件,各地共清理和废除阻碍环境执法监管的“土政策”206件。广东、广西、上海等地修订了《环境保护条例》。

    (四)环境保护法宣传培训全面开展

    为推动各级政府、企业和社会公众准确把握法律新精神、新要求,环境保护部、全国人大环资委、全国人大常委会法工委联合召开电视电话会议,对法律贯彻实施进行全面部署。环境保护部在全系统组织专业培训,着力提高环境执法能力。北京、黑龙江等地组织开展专题学习、巡回宣讲和形式多样的宣传活动,强化党政干部环保法治意识,增强企业环保主体责任意识,提高全民生态环境意识。各地健全举报、听证等制度,积极发挥公众监督作用,依法有序推动公众参与环境保护工作。

    (五)环境执法力度进一步加大

    国务院印发了《关于加强环境监管执法的通知》,全面加强执法,严惩环境违法行为。各地普遍建立了网格化环境监管体系,形成“定人、定责、履责、问责”的工作机制。河北省人大常委会在新环境保护法实施当年即开展执法检查工作。2015年在全国范围内开展了环保大检查,检查企业177万家,查处各类违法企业19.1万家。从2015年到2016年8月份,全国实施按日连续处罚案件1163件,查封、扣押案件8647件,停产、限产案件4990件。2015年,各级环保部门下达行政处罚决定9.7万余份,罚款超过42.5亿元,分别比2014年增长17%和34%。公安机关聚焦群众反映强烈的污染问题,开展“清水蓝天”专项行动,2015年共破获各类环境污染犯罪案件6035起,抓获犯罪嫌疑人1.2万余人,分别比2014年增长16%和42%。

    (六)环境司法不断强化

    最高人民法院出台了环境民事公益诉讼案件、环境侵权责任民事案件等适用法律的司法解释,强化监督指导。各级人民法院加强环境资源审判专门机构建设,最高人民法院和15个高级人民法院设立了环境资源审判庭。从2015年到2016年6月,全国各级人民法院依法受理环境资源类刑事、民事、行政案件共计16.7万件,审结14.8万件;受理环境公益诉讼案件123件,审结61件,有力打击和震慑了环境违法犯罪行为。云南、贵州等地探索建立生态环境损害赔偿制度。最高人民检察院开展了破坏环境资源犯罪专项立案监督活动。从2015年到2016年8月,各级检察机关共批准逮捕破坏环境资源犯罪9693件约1.4万人,提起公诉约2.9万件4.5万人,立案查处环境保护领域涉嫌贪污贿赂、渎职等职务犯罪1939人。

    (七)强化环境综合治理,推动环境质量持续改善

    国务院先后制定了大气、水、土壤污染防治行动计划,坚决向污染宣战。各地各部门认真贯彻实施,不断加大转方式调结构力度,加快淘汰落后产能,推进重点行业升级改造,积极优化能源结构,推进煤炭清洁高效利用。2015年,非化石能源消费比重同比增长0.8个百分点,煤炭消费比重下降1.7个百分点,京津冀等重点区域实现煤炭消费负增长。不断加大资金投入,完善价格、税收政策,发挥政策杠杆导向作用,推行环境污染治理市场化机制。2016年上半年,全国338个地级及以上城市空气平均优良天数比例为76.7%,同比提高4个百分点;主要污染物排放量继续减少,PM2.5平均浓度同比下降9.3%;地表水达到或好于栿类水质比例为68.8%,同比提高4.7个百分点。全国森林、湿地、草原生态系统面积有所增加,土地沙化、石漠化面积减少,突发环境事件呈下降趋势,生态环境质量进一步改善。

    二、存在的主要问题

    当前,我国资源约束趋紧、环境污染严重、生态质量退化的形势依然严峻。从检查情况看,各类污染物排放量仍处高位,部分地区环境质量与人民期待有较大差距,一些群众反映强烈的突出环境问题还没有得到解决,环保法律法规还不健全,一些制度落实不够严格,需要引起高度重视。

    (一)环境保护责任落实不够到位

    一些地方政府对保护环境和发展经济的关系认识不足,环保投入不够,工作推进不力。有的地方考核问责机制不健全,压力传导层层衰减。有的地方领导干部违规干预环境监测和执法,地方保护现象仍然存在。相关部门环保职责不明确,被动应付、推诿扯皮的现象时有发生,部门间缺乏协调配合,信息难以共享,执法合力不足。行政执法和刑事司法衔接机制有待健全,一些地方存在有案不移、有案难移、以罚代刑等现象。一些企业环保主体责任尚未落实,擅自停运污染治理设施,自动监控设施不正常运行,甚至存在偷排偷放、数据造假等违法行为。

    (二)有些法律制度需进一步落实

    环境监测网络不够健全,监测与监管结合不紧密。一些地方反映,有的在线监控设备质量较差,不少在线监测设备未依法检定,监测数据难以作为执法依据。环境信息公开不够及时全面。有的地方政府信息公开滞后,一些企业信息公开不规范, “只说好不说坏”。排污许可制度实施不够规范,企业持证排污的要求尚未全面落实。环境影响评价制度推进中一些历史遗留的“未批先建”项目有待清理整顿。跨区域流域环保体制机制不健全,污染治理缺乏整体性。生态保护补偿机制有待进一步完善。

    (三)一些长期积累的突出环境问题有待解决

    大气、水、土壤污染问题依然突出。产业结构、能源结构仍不合理,散煤燃烧、建筑扬尘和机动车污染等问题在一些地区仍比较严重,部分区域和城市雾霾问题突出。一些地方地下水超采和污染严重。部分城市河道黑臭水体影响居民生活质量,人民群众反映强烈。有的城市管网不配套、雨污未分流,污水处理厂“建而不运”、“运而不足”。一些地区农村环境问题堪忧,农村污水、垃圾处理率较低,农村饮用水安全保障不足。我国主要粮食作物农药化肥利用率、畜禽养殖废弃物有效处理率有待提高,农业秸秆综合利用不够,农业面源污染问题突出,成为水体和土壤污染的重要来源,影响农产品质量安全。固体废物和危险废物处理能力不足,跨区域转移倾倒废弃物违法案件时有发生。

    (四)环境执法监管亟待加强

    一些地区环境执法监管不到位,覆盖面不全,执法偏软。基层环境执法人员少,业务能力弱,技术支撑不够,经费保障不足,不适应繁重的监管任务。环保部门反映,环境保护部门未被纳入行政执法序列,环境监察机构属于委托执法,不能施行强制措施,授权执法的规定在很多地方得不到落实。一些地方公安机关反映,环境污染案件处理专业性和技术性较强,现有警力难以适应。

    (五)相关法律法规政策还需衔接完善

    环境保护法修订实施后,法律规定的排污许可、环境监测、区域联防联控、生态红线划定、生态补偿等方面的配套法规或规范性文件尚未出台。法律规定更加严格的制度措施需要水污染防治法、固体废物污染环境防治法等单项法律与之相衔接。土壤污染防治缺乏法律依据,农业污染防治法律法规不健全。环保科技和产业发展相关扶持政策不完善,财税政策系统性不够,融资难度大,企业创新能力不强,不少核心技术设备仍主要依赖进口。

    三、意见和建议

    (一)牢固树立绿色发展理念,进一步提高对环境保护的认识

    各级政府及相关部门要认真贯彻落实党中央关于生态文明建设和环境保护的决策部署,牢固树立绿色发展理念,正确处理保护环境与发展经济的关系,把补齐生态环境短板作为供给侧结构性改革的重要方向,把生态环境质量总体改善作为“十三五”时期经济社会发展的主要目标之一,严守生态保护红线。要全面深入贯彻实施环境保护法,坚持以提高环境质量为核心,以解决环境保护突出问题为重点,不断加大工作力度,依法保护和改善环境。要进一步加大环境保护法律宣传贯彻力度,增强全社会环境法治意识,形成尊法、学法、守法、用法的良好社会氛围。要全面落实环境信息公开制度,畅通拓宽公众参与监督渠道,提升公众在环境保护中的地位和作用。要引导公民自觉履行保护环境的义务,积极践行绿色生产生活方式,形成环境保护人人有责的社会共识。

    (二)依法落实环境保护责任

    各级政府要依法对本行政区域环境质量负总责,进一步完善领导干部环境保护目标责任考核制度,严守环境质量底线,将大气、水、土壤等环境质量“只能更好、不能变坏”作为政府环保责任的红线。要进一步加大生态环境保护督察力度,严格执行生态环境损害责任终身追究制。进一步完善环保资金投入机制,加大投入力度。县级以上地方各级政府要依法向本级人大或人大常委会报告环境状况和环境保护目标完成情况,自觉接受监督。要完善环保统一监管与相关部门各司其职的管理体制,建立支持环保部门依法依规履职尽责的工作制度,明确相关部门在工业农业污染防治、城乡污水垃圾处理、国土资源开发与保护、机动车污染防治、自然生态保护等方面的责任,加强部门联合执法,形成工作合力。要健全行政执法与刑事司法有效衔接机制,完善案件移送标准和程序,建立健全相关部门信息共享、案情通报、案件移送制度,加强环境司法队伍建设,加大对环境违法案件的强制执行力度。

    企事业单位和生产经营者要认真履行预防污染、保护环境的法律义务。各类排污企业要严格落实法定治污主体责任,建立环境保护责任制度。积极实施清洁生产,提高资源综合利用率,从源头防治污染。要采取有效措施治理污染,加大投入力度,不断提高治污能力和水平,做到稳定达标排放。要依法公开企业环境信息,自觉接受监督。有关部门要建立健全奖惩分明的企业环境信用评级制度体系,对严重违法失信企业及其有关人员实施联合惩戒,建立“守信激励”机制,让守法企业真正得到实惠,激发企业治污的内生动力。

    (三)着力解决人民群众反映强烈的突出环境问题

    要依法加大环保工作力度,深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划,不断提高治污工作科学化、精细化水平,让人民群众在良好的环境中生产生活。要加快推进集中供热、“煤改气”、“煤改电”工程建设,综合整治城市扬尘、机动车污染,推动空气质量不断改善。要加强饮用水水源地保护,水质净化和供水全过程管理,切实保障城乡居民饮水安全。加强地下水源头治理、系统治理、综合治理,严控地下水超采,坚决遏制地下水污染加剧的趋势。要加大城镇污水处理设施建设与改造力度,全面加强配套管网建设,大力整治城市黑臭水体。要推进实施垃圾分类处理,加强对危险废弃物处理处置的管理。要着力推进农村环境综合整治,加大资金投入,提高农村污水、垃圾处理率。要加快转变农业发展方式,加大种养业污染防治力度,坚决扭转农业面源污染加剧趋势。

    (四)进一步提高环境执法能力,加大执法力度

    要加快完善环境执法体制机制,深入推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作,建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环境保护管理体制,确保环境执法的独立性、权威性、有效性。要按照中央改革要求,将环境执法机构列入政府行政执法部门序列,依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段。建立重心下移、力量下沉的环境执法工作机制,充实基层监察执法力量,提升执法人员能力和水平。要进一步加大环境执法力度,依法严惩暗管排污、非法处置危险废弃物和有毒物质、不正常运行和使用治污设施、伪造或篡改环境监测数据等恶意违法行为。

    (五)不断健全生态环境监测体系

    要健全环境监测标准规范体系,推进国家环境质量监测事权上收,加快环境监测全面设点和全国联网,真实全面反映环境质量状况。加快环境大数据平台建设,构建智慧环保信息化体系。要研究建立监测数据共享机制,实现各部门信息有效集成、互联共享,为环境保护决策和执法监管提供支持。要强化企业污染物排放自行监测和环境信息公开,建立全覆盖的实时在线环境监控系统。加强重点污染源监督性监测,完善监测与监察执法联动机制。强化在线监测计量认证工作,研究推动在线监测数据作为环境执法有效依据。

    (六)加快完善环境保护相关法律法规政策

    要对照环境保护法的要求,及时修改完善环保领域相关法律法规。抓紧出台环境保护税法,按期提请审议修改水污染防治法,加快推进土壤污染防治法制定工作。国务院有关部门要及时总结各地试点经验,尽快制定排污许可条例、环境监测条例、生态补偿条例。加快制定完善农业和农村环保法规,规范肥料使用,保护耕地质量,为面源污染治理和农村环境保护工作提供有力支撑。要加快完善重点区域、流域环保体制机制。加快构建绿色金融体系,推行环境污染治理市场化机制。加大环保产业政策扶持力度,提高环保科技创新能力,强化环保新技术转化推广应用。要按照地方实际,加快制定并及时修订环境保护条例和大气、水、土壤污染防治条例等地方性法规,确保环境保护法各项制度规定有效落实。

    以上报告,请审议。