最高人民检察院关于检察机关提起 公益诉讼试点工作情况的中期报告

全国人民代表大会常务委员会:

    2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定,授权最高人民检察院在北京等13个省、自治区、直辖市开展为期二年的提起公益诉讼试点。根据本次会议安排,我代表最高人民检察院报告试点工作进展情况,请审议。

    一、试点工作进展及成效

    最高人民检察院认真学习贯彻全国人大常委会授权决定,授权决定通过当天即印发检察机关提起公益诉讼试点方案,7月21日又专门下发通知,正式启动试点工作。一年来,在各级党委领导、人大监督、政府支持和人民法院共同努力下,试点地区检察机关充分发挥法律监督职能作用,牢牢抓住公益这个核心,严格把握试点案件范围,试点工作进展顺利。至2016年9月,各试点地区检察机关共在履行职责中发现公益案件线索2982件,办理公益诉讼案件1710件,其中办理诉前程序案件1668件、提起诉讼案件42件。

    (一)注重顶层设计,加强督促指导,确保试点工作有序推进。最高人民检察院高度重视公益诉讼试点工作,多次召开党组会议、司法体制改革领导小组会议听取汇报、研究部署。根据全国人大常委会授权决定,颁布人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法,细化试点案件范围、诉讼参加人、诉前程序、提起诉讼等要求。坚持每月向全国检察机关通报试点进展情况,定期发布诉前程序和提起诉讼典型案例。成立专门督导组,赴试点地区实地督察,共同梳理案件线索,共同分析案情、研究问题,加强指导。最高人民检察院还在民事行政检察厅增设行政检察二处,配强人员力量,专门负责公益诉讼工作。各试点省级检察院严格按照稳妥有序的原则,根据本地实际,进一步明确试点区域。各试点检察院成立专门领导小组,认真制定实施方案,完善制度措施,稳步推进试点工作。广东、甘肃等省检察院建立全省公益案件线索和诉讼案件数据库,统一管理与研判线索,统一备案审查诉前程序案件,统一指导办理诉讼案件。内蒙古、福建、陕西等省检察院结合实际,细化试点工作程序。吉林省人民检察院将发现公益案件线索纳入各部门检察官权责清单。

    (二)加强沟通协调,凝聚各方共识,形成保护公共利益合力。开展检察机关提起公益诉讼试点是一项系统工程,离不开各方面的关心、支持。试点地区检察机关主动争取党委领导和人大监督,积极汇报试点工作部署和进展情况。吉林、江苏、安徽、山东、湖北、贵州、陕西等省党政主要领导同志高度重视,明确要求支持和配合检察机关开展试点工作；吉林省委办公厅、省政府办公厅联合转发吉林检察机关公益诉讼试点工作实施方案。加强与行政机关的沟通协调,最高人民检察院和各试点地区检察机关与政府法制办、环境保护等部门建立常态化沟通平台,通报有关情况,加强沟通与协调；山东、广东等省检察院还与政府法制办、国土资源、食品药品监督管理部门建立信息共享、技术咨询等协作机制。加强与人民法院的协调配合,最高人民检察院与最高人民法院就公益诉讼案件受理、审理程序和相关规范性文件制定等问题达成共识。最高人民法院出台审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法。江苏、安徽、湖北等省检察院、高级法院就诉讼程序、法律适用等问题形成会议纪要或联合出台文件。

    (三)突出工作重点,积极摸排案件线索,为公益诉讼试点工作奠定基础。发现线索是办理公益诉讼案件的源头和基础。试点地区检察机关牢牢把握全国人大常委会授权决定中确定的生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等重点领域,紧紧围绕人民群众关心的突出问题,拓展案件线索来源,强化对线索的排查、评估和管理。最高人民检察院制定加强公益案件线索移送工作的指导意见,建立业务部门之间线索移送机制。在试点地区检察机关发现的2982件案件线索中,生态环境和资源保护领域2221件,国有土地使用权出让领域371件,国有资产保护领域280件,食品药品安全领域110件。

    (四)严格落实诉前程序,促进行政机关和有关社会组织主动履行保护公益职责。根据全国人大常委会授权决定,提起公益诉讼前,人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责,或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。通过督促行政机关或相关社会组织履行职责,推动侵害公益问题的解决,这不仅是检察机关提起公益诉讼试点工作的重要内容,也是公益诉讼制度价值的重要体现。至2016年9月,试点地区检察机关办理的1668件诉前程序案件中,行政公益诉前程序案件1591件,有关行政机关回复意见1348件(尚未到一个月回复期的243件),行政机关纠正违法或履行职责1214件；民事公益诉前程序案件77件,相关社会组织依法提起诉讼17件。云南省宣威市人民检察院在受理群众控告中发现,珠江源省级自然保护区内5家采石场长期开山采石,破坏林木、植被、水土,严重影响生态环境,遂向市森林公安局、环境保护局、林业局、国土资源局、安全生产监督管理局等行政机关发出检察建议,要求依法处理违规开采行为、加强对自然保护区内重点行业和企业的监管。宣威市人民政府认真研究检察机关的意见,作出关停保护区内所有非法采石场的决定,相关行政机关对5家非法采石场作出行政处罚并移送公安机关立案侦查,同时加大对保护区内非煤矿山等重点行业监管力度。江苏省徐州市人民检察院在审查起诉一起污染环境案中发现,刘铁山等12人非法开办电镀、酸洗加工作坊,并将废水直接排放至土壤和水体中,对生态环境造成严重破坏,遂向有关社会组织发出检察建议,督促提起民事公益诉讼。有关社会组织对该系列案件提起诉讼后,市检察院又指派检察人员出庭支持起诉,经过人民法院审判,实现了原告停止侵害、消除危险、赔偿环境污染损失等诉讼请求。

    (五)依法提起公益诉讼,增强公益保护刚性。以公益诉讼人身份提起诉讼,是检察机关保护国家和社会公共利益的重要手段。试点地区检察机关对启动诉前程序、向相关行政机关或社会组织提出检察建议后,相关行政机关仍不履行职责或没有社会组织提起公益诉讼,国家和社会公共利益继续受到侵害的,及时向人民法院提起诉讼。至2016年9月,各试点地区检察机关提起的42件诉讼案件中,行政公益诉讼28件、民事公益诉讼13件、行政附带民事公益诉讼1件；2015年12月,山东省庆云县人民检察院提起首例行政公益诉讼案件,江苏省常州市人民检察院提起首例民事公益诉讼案件。人民法院已作出一审判决8件,均支持检察机关的诉讼请求,另有1件民事公益诉讼以调解方式结案,1件民事公益诉讼因其他适格主体参加诉讼、2件行政公益诉讼因行政机关在起诉后纠正了违法行为,检察机关撤回起诉。贵州省锦屏县7家石材公司长期违法排污,县环保局两次收到检察建议仍未履行监管职责,县检察院提起公益诉讼,人民法院依法判决确认县环保局行为违法,这是人民法院判决的首例检察机关提起公益诉讼案件。该县认真整改,责令相关污染企业停产整顿,并对全县非煤矿山进行集中整治。福建省清流县人民检察院在办理一起污染环境案中发现,县环保局未对扣押的电子废料进行无害化处理,遂向县环保局发出检察建议。县环保局回函称将交由有资质的单位处置,实际却转移至一油脂公司仓库。县检察院提起行政公益诉讼,人民法院判决确认县环保局处置危险废物的行为违法。福建省人民政府专门发文称: “该案充分体现了人民检察院作为国家的法律监督机关,在促进依法行政、推进法治政府建设中发挥的积极作用”,要求省环保厅对环境违法行为开展专项督察。

    (六)加强总结、研究、宣传,为试点工作营造良好氛围。检察机关提起公益诉讼是一项全新的工作。各试点检察院边实践、边探索、边总结,加强对公益诉讼工作经验和规律的梳理,深化对诉前程序、起诉程序制度价值和法律功能的认识。最高人民检察院还重视加强与法学界、司法实务界的交流合作,与最高人民法院以及中国宪法学研究会、中国行政法学研究会、中国民事诉讼法学研究会联合举办研讨会,深化对检察机关提起公益诉讼制度的理论基础、地位作用、职权配置和运行规律的研究论证,以理论创新推动实践创新。举办“中欧检察机关参与环境公益诉讼法律与实践研讨会” “中俄检察业务研讨会”等国际交流活动,研究借鉴其他国家有益做法。重视加强新闻宣传,最高人民检察院两次召开新闻发布会,解读工作文件,通报试点进展。联合人民日报、新华社、中央电视台等集中开展“检察机关公益诉讼试点全面破冰”专题宣传,至2016年9月,仅中央主流媒体有关报道就达560余篇(次),为试点工作营造良好舆论氛围。坚持在全国各级检察院微博、微信和新闻客户端同步发布提起公益诉讼案件信息、典型案例、经验成效。

    经过一年的试点,检察机关提起公益诉讼制度的优越性逐步显现。一是弥补了提起行政公益诉讼主体的缺位,强化了对国家和社会公共利益的保护。行政诉讼法没有明确规定可以提起行政公益诉讼的主体。检察机关发挥法律监督职能作用,在行政机关不履行职责、没有适格主体或适格主体不起诉的情况下,直接向人民法院提起行政公益诉讼,一定程度上改变了国家和社会公共利益遭受损害时无人诉、无法诉、不愿诉的现象。二是督促行政机关主动纠正违法行为,助推法治政府建设。检察机关对在履行职责中发现的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益遭受侵害或者有侵害危险的案件,及时提出检察建议；行政机关拒不纠正违法或不履行职责的,检察机关提起公益诉讼,通过人民法院裁判促使行政机关纠正违法行为,有利于推动行政机关依法行政、严格执法。三是调动其他适格主体积极性,增进了公益保护的社会参与。根据民事诉讼法相关规定,对于污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益的违法行为,法律规定的机关和有关组织可以提起民事公益诉讼。检察机关在提起民事公益诉讼前,依法督促、支持这些机关或组织提起民事公益诉讼,充分发挥适格主体的积极性,有助于提高全社会公益意识和公益保护自觉性。检察机关提起公益诉讼试点得到社会普遍认同和肯定。在2016年全国两会上,不少全国人大代表、全国政协委员要求检察机关加大办理公益诉讼案件力度。一年来的实践充分证明,党的十八届四中全会部署“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”是完全正确的,这一制度设计也是切实可行的,必将在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家进程中发挥更大作用。

    二、试点中存在的问题和困难

    检察机关提起公益诉讼试点工作取得初步成效,但也存在不少问题和困难。主要有:一是思想认识还不够到位,工作开展不平衡。部分试点检察院对试点工作重要性、紧迫性认识不足。二是公益诉讼制度理论研究不够深入。特别是对检察机关提起公益诉讼的法律基础、职能定位以及检察机关在公益诉讼中的诉讼地位等问题研究不深不透。三是素质能力不适应。面对公益诉讼这项改革,民事行政检察部门案多人少矛盾更加突出,不少民事行政检察人员在办案理念、知识能力等方面不适应,线索发现、调查取证、庭审应对等素质能力有待提高。四是配套机制不健全。尤其是在公益损害鉴定、环境损害修复资金管理等方面缺乏配套机制,对赔偿认定和裁判执行等造成一定影响。五是有的地方行政机关认识有偏差,担心影响地方政府形象,对试点工作不表态、不配合。有的收到检察建议后,虽有回复但并未进行实质性整改,或仅纠正部分违法行为。对这些问题和困难,检察机关将加大工作力度,主动与有关部门沟通,共同提高认识,采取有效措施加以解决。

    三、下一步工作措施

    检察机关提起公益诉讼试点工作,事关国家和社会公共利益的保护,事关中国特色社会主义司法制度的健全和完善,意义重大而深远。9月26日,最高人民检察院专门召开深入开展公益诉讼试点工作电视电话会议,总结一年来试点情况,分析存在问题,对进一步加大公益诉讼案件办理力度作出部署。下一步,我们将紧紧依靠全国人大常委会的监督和支持,进一步增强政治意识和责任意识,组织领导试点地区检察机关加大工作力度,确保圆满完成试点任务,勇于探索具有中国特色、符合检察职能特点的公益诉讼制度。

    (一)强化督促指导,推动试点工作稳妥有序开展。坚持从全面依法治国、推进法治政府建设、切实维护国家和社会公共利益的高度,深刻认识建立检察机关提起公益诉讼制度的重要性和紧迫性,切实把试点工作抓紧抓好。强化问题意识,坚持实践导向,进一步完善试点工作实施办法和配套制度机制。加强对试点工作的领导和指导,通过每月通报、实地督导等方式,督促试点检察院克服困难、大胆实践,保证试点工作扎实开展。对于仍然推进缓慢、成效不大的,由上级检察院挂牌重点督促。及时总结宣传试点经验做法,营造良好氛围。

    (二)加大办案力度,巩固试点成效。办理公益诉讼案件是检察机关提起公益诉讼试点的中心环节,也是试点工作成效最根本的检验。检察机关将紧紧围绕党和国家工作大局,贯彻落实新发展理念,聚焦健康中国、美丽中国、法治政府建设等领域人民群众广泛关注的突出问题,下大气力加大办案力度,为全面推行公益诉讼制度积累实践经验。一要进一步突出工作重点。严格按照全国人大常委会授权范围,继续重点办理生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件,促进解决损害群众健康利益的突出环境问题。配合落实《土壤污染防治行动计划》,在试点地区范围内,开展检察机关参与土壤污染防治专项监督,督促负有土壤污染防治监管职责的行政机关依法正确履行职责。认真办理涉及消费者权益保护的案件,加大对侵害众多消费者合法权益违法行为的监督力度。二要深入摸排案件线索。完善检察机关内部各业务部门之间信息共享、线索移送、案件协查、结果反馈等工作机制,形成以民事行政检察部门为主导,侦查监督、公诉、反贪污贿赂、渎职侵权检察等相关职能部门积极协作配合的工作格局。加强与公安、环境保护、食品药品安全、国土资源等行政执法部门案件信息移送工作,充分利用行政执法与行政检察衔接平台、行政执法与刑事司法衔接信息共享平台,拓宽线索来源渠道。三要充分发挥诉前程序作用。在提起民事公益诉讼之前,探索采取公告的方式履行诉前程序,依法督促适格主体提起诉讼,必要时可以支持起诉；对于行政公益诉讼诉前检察建议,注意与行政公益诉讼请求相衔接。规范诉前检察建议的制发程序和内容。加强对检察建议落实情况的跟踪监督。四要切实加大提起诉讼案件力度,为制度完善提供一定数量具有典型性、代表性的“样本”。对经过诉前程序,有关行政机关到期没有切实整改、有关社会组织没有提起公益诉讼的案件,逐案深入分析,及时向人民法院提起诉讼。敢于啃硬骨头,突出办理人民群众反映强烈的案件,扩大检察机关提起公益诉讼制度的社会影响力,增强公益保护效果。

    (三)加强沟通协调,凝聚试点工作正能量。以全国人大常委会开展环境保护法执法检查为契机,紧紧依靠人大的监督支持推进试点工作。进一步加强与行政机关的沟通协调,合理区分检察机关提起公益诉讼、对履行职责中发现的行政违法行为进行监督与行政机关内部监督的功能定位,实现有效衔接。进一步加强与人民法院的沟通协调,对于形成的共识,及时固化下来,形成制度,共同推动公益诉讼相关机制制度的完善。进一步加强与相关单位、社会组织的沟通协调,充分发挥其他适格主体在公益保护中的作用。

    (四)加强队伍建设,提升办理公益诉讼案件能力水平。以深化司法体制改革为契机,建立健全行政检察机构或办案组织,保证人员配备与职能拓展和业务增长相适应。针对专业知识缺乏和素质能力不足的短板,通过专题研讨、案件实训、庭审观摩等方式,有针对性开展培训,提升办案能力和水平,保证办案质量和效果。注重遴选和招录理论水平高、业务精通、经验丰富的专业人才,加强一线办案力量。在民事行政检察部门深入开展“两学一做”学习教育,加强思想政治建设和纪律作风建设,把试点工作的各项纪律要求落在实处,确保严格规范公正文明司法。

    (五)总结试点经验,深化理论研究。加强对试点情况的总结,重点加强对已起诉个案、诉前程序、试点前后行政机关采纳检察建议情况的分析研究,不断深化对检察机关提起公益诉讼制度的规律性认识,为相关法律修改完善提供扎实的实证依据。深化与法学界的合作,凝聚各方力量,加强公益诉讼基础理论以及调查手段、证据规则、出庭规范等司法实务问题的研究,凝聚理论共识,形成一批有价值的理论成果,为立法提供理论基础。全面评估试点成效,总结规律特点,在司法体制改革整体框架下,统筹研究提出建立检察机关提起公益诉讼制度的立法建议。

    针对试点工作面临的问题和困难,借此机会提三点建议:一是建议全国人大常委会适时对此项改革进行专项检查,推动形成深化改革合力。二是建议加强对试点工作中出现的相关法律适用问题的研究和指导,凝聚改革共识,依法推进改革。三是总结评估试点工作成效,及时修改完善民事诉讼法、行政诉讼法等相关法律,建立完善检察机关提起公益诉讼的法律制度。

    全国人大常委会专门听取和审议检察机关提起公益诉讼制度试点情况中期报告,充分体现了对司法体制改革的高度重视,也充分体现了对检察机关的监督和支持。最高人民检察院将在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下认真贯彻党中央决策部署和全国人大常委会审议意见,锐意进取,扎实工作,努力探索公益诉讼理论与实践创新之路,为发展和完善公益诉讼制度、加强对国家和社会公共利益的保护作出更大贡献!