扎实推进机关事业单位养老保险制度改革

近日，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称《决定》），明确了这项改革的指导思想、目标任务、基本原则、政策措施和工作要求。《决定》的发布实施，是贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，全面深化改革的具体体现，是统筹推进社会保障体系建设，建立更加公平、可持续养老保险制度的又一重大举措。我们要认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，统一思想，提高认识，加强领导，精心组织，打好机关事业单位养老保险制度改革这场“硬仗”。

一、机关事业单位养老保险制度改革势在必行

我国现行的机关事业单位退休制度于1955年开始建立，60年来，这项制度对保障退休人员生活、稳定干部队伍发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济体制的建立和发展，也逐步暴露出一些矛盾。从制度内部看，主要有两个：一是退休人员按单位管理，退休费用全部由财政或单位承担，单位之间负担畸轻畸重，一些地区和单位，特别是一些基层事业单位甚至出现了退休费不堪重负、无法保证及时足额支付的现象；二是现行退休费计发办法是以工作人员退休前的“最终工资”为基数，按工龄长短分档计算，档次划分比较粗，难以体现同级别干部任职长短的细致区别，更无法充分体现工作人员整个职业生涯的劳动贡献。从社会层面看，上世纪90年代，企业改革了原有退休制度，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，城镇其他就业群体也陆续进入到这一制度范围。目前只有机关事业单位仍实行原有退休制度，不同的退休养老保障制度模式产生了“双轨制”、“待遇差”的矛盾。突出表现在：企业单位和职工个人都缴纳养老保险费，待遇水平与缴费多少联系密切；而机关事业单位及其工作人员不缴费，待遇与缴费无关，从而引发了社会对养老保障制度公平性的质疑。同时，由于制度模式不同，机关事业单位和企业职工相互交流时，养老保险关系转移接续困难，在一定程度上制约了人力资源的合理流动和优化配置。因此，这次改革意义重大。

有利于统筹推进城乡养老保障体系建设。党中央把全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系作为全面建成小康社会的重要目标之一。近年来，随着城乡居民养老保险制度的全面建立，广大农村和城镇居民普遍参保，加上城镇企业职工和其他就业群体，社会化的养老保险制度已经覆盖了全国8.4亿多人，而5000多万机关事业单位职工和退休人员游离在养老保险制度之外，成为制度全覆盖的“短板”和“孤岛”。改革机关事业单位养老保险制度，是加快推进覆盖城乡居民社会保障体系建设目标的必然选择。

有利于逐步化解“待遇差”的矛盾。机关事业单位工作人员个人不缴费而享受较高水平的退休费，权利与义务不对应，成为矛盾的焦点。机关事业单位养老保险制度改革后，基本养老保险实行与企业相同的基本制度模式和政策，体现制度公平和规则公平，可以逐步化解待遇差距较大的矛盾。

有利于促进机关事业单位深化改革。近年来，按照公务员法的规定，开始实行公务员辞职辞退制度，部分地区还开展了公务员聘任制试点，事业单位也正在加快分类改革，推行全员聘用制。为形成能进能出、合理流动的用人机制，分散单位的退休费用负担，确保机关事业单位养老金发放，必须建立统筹互济、社会化管理的养老保险制度。

有利于全面体现工作人员的劳动贡献。将现行退休费计发办法改为按缴费水平、缴费年限确定基本养老金待遇，多缴多得、长缴多得，能够更加全面地体现机关事业单位工作人员整个职业生涯的劳动贡献，进一步增强激励性。

二、改革的基本原则和基本思路

改革的基本原则。一是权利义务相对应。实行单位和个人缴费，实现由单位保障向社会保险转变。机关事业单位人员要按照国家规定履行缴费义务，享受相应的养老保险待遇，形成责任共担、统筹互济的养老保险筹资和分配机制。二是公平效率相结合。实行多缴多得、长缴多得的待遇确定机制，从按退休时“最终工资”打折计发退休费转变为按整个职业生涯的缴费计发基本养老金，这样既能体现国家收入再分配更加注重公平的要求，又能体现工作人员之间贡献大小的差别，调动单位和职工参保缴费的积极性。三是量力而行。立足社会主义初级阶段基本国情，与经济发展水平相适应，合理确定基本养老保险筹资和待遇水平，切实保障退休人员基本生活，促进基本养老保险制度可持续发展。四是平稳过渡。实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”。对改革前已退休的“老人”，保持现有待遇并参加今后的基本养老金调整；对改革后参加工作的“新人”，通过建立新机制，实现待遇的合理衔接；对改革前参加工作、改革后退休的“中人”，通过将改革前的工作年限作为“视同缴费年限”和采取过渡性措施，保持待遇水平不降低。五是稳步推进改革。先解决制度不统一问题，推动基本制度并轨，化解当前突出矛盾，再结合顶层设计，逐步完善相关政策，理顺各方面关系，实现制度可持续发展。

改革的基本思路。坚持“一个统一、五个同步”。“一个统一”，即改革现行的机关事业单位退休养老制度，建立与企业职工等城镇从业人员统一的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，实行同样的缴费标准、计发办法、调整机制，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。“五个同步”，即：（一）机关与事业单位同步改革。机关和事业单位目前虽然在人事管理、工资和福利制度等方面的政策有区别，但历史上一直实行相同的退休制度。同步推进改革在制度设计上没有重大障碍，也能避免单改事业单位引发的攀比。（二）职业年金与基本养老保险制度同步建立。通过建立职业年金，形成多层次的养老保险体系，在优化机关事业单位退休人员待遇结构的同时，保持待遇水平总体不降低。（三）养老保险制度改革与工资制度改革同步推进。坚持增量改革的原则，在建立个人缴费制度的同时适当增加工资，以减轻参保人员当期收入负担，增强缴费的承受能力。（四）待遇调整机制与计发办法同步改革。机关事业单位退休人员待遇调整，不再与同职级在职工作人员工资增长挂钩，而与企业退休人员统筹安排，充分体现再分配更加注重公平的原则。（五）改革在全国范围同步实施。借鉴已有改革经验，在充分研究论证基础上，机关事业单位养老保险制度改革不再搞局部试点，可以避免先改与后改的矛盾。

三、改革的具体政策

实施范围。《决定》规定：按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员参加机关事业单位养老保险。这样规定，主要是为了与现行机关事业单位编制管理和经费保障制度相适应。对于编制外人员，目前大都依法签订了劳动合同，要通过继续推动参加企业职工基本养老保险，保障他们的养老保险权益。另外，考虑到离休人员的实际情况，不纳入这次改革的范围，离休待遇的调整由中央有关部门另行制定政策，资金由原渠道解决。

缴费比例。《决定》规定，单位按工资总额的20%缴费；个人按本人缴费工资的8%缴费，本人缴费工资高于当地在岗职工平均工资3倍以上的部分不纳入缴费工资，低于平均工资60%的以60%为基数缴费，即“300%封顶、60%托底”。个人缴费全部计入个人账户，统一计息。

计发办法。改革后的“新人”的基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分构成。基础养老金以社会平均工资和本人缴费工资的平均值为基数，每缴费1年计发1个百分点，即缴费年限越长，待遇水平越高。个人账户养老金根据本人个人账户累计本息，除以规定的计发月数，即缴费越多，待遇水平越高。“中人”在计发基础养老金和个人账户养老金的基础上，再加发过渡性养老金，以维护其“视同缴费年限”期间的养老保险权益。为保持“中人”待遇的平稳过渡，这次改革设定了一定期限的过渡期，过渡期内实行新老办法对比，新办法低于老办法的予以补齐，高于老办法的予以适当限制。

调整机制。这次改革后，要统筹考虑机关事业单位与企业退休人员基本养老金调整问题，避免因调整办法的不同而引起的攀比。在此基础上，逐步建立健全兼顾各类群体的社会保障待遇调整机制，进一步规范再分配秩序，促进社会公平。

职业年金。《决定》规定，职业年金单位按工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费，两部分资金都实行个人账户管理。工作人员退休时，依据职业年金积累情况和相关约定领取职业年金待遇。

基金管理。按照社会保险大数法则，机关事业单位养老保险应实行省级统筹，以增强基金调剂和支付能力。鉴于目前各地的实际情况，《决定》明确，具备条件的省（区、市）可以从改革一开始就实行省级统筹；暂不具备条件的，可先实行省级基金调剂制度，并积极创造条件，加快向省级统筹过渡。基本养老保险基金实行严格的预算管理，纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，确保安全。同时，为避免出现机关事业单位占用企业养老保险基金的情况，《决定》规定机关事业单位养老保险基金单独建账，与企业养老保险基金分别管理。

养老保险关系转移接续。改革后，参保人员在机关事业单位养老保险制度内同一统筹范围转移，只转接养老保险关系，不转移基金；在机关事业单位养老保险制度内跨统筹地区或机关事业单位与企业之间转移的，在转移个人账户储存额的同时，转移部分统筹基金。

经办服务。机关事业单位养老保险原则上实行属地管理。各地社会保险经办机构按照国家统一制定的业务经办流程和信息系统，开展基金收支等经办管理服务，减轻机关事业单位事务负担，并确保待遇按时足额发放。

机关事业单位养老保险制度改革是一项重大的制度创新和机制创新，需要完善一系列的政策措施。改革涉及广大机关事业单位工作人员切身利益，牵动其他社会群体利益。为此，国务院统筹安排再次调整企业退休人员基本养老金水平，统一提高城乡居民基础养老金最低标准，确保社会稳定。同时，要求各地区、各部门周密制定贯彻《决定》的一系列配套政策，加强社会保险经办能力建设，不断提高工作效率和服务质量；积极筹措资金，确保养老保险基金筹集到位，各项保障和改善民生的资金支付到位；大力开展业务培训，积极做好宣传工作，解疑释惑，正确引导舆论，确保各项政策及时准确落实到位。

（作者：人力资源和社会保障部副部长）