充分发挥人大立法主导作用

    □法制日报记者陈丽平

    前不久在京举行的十二届全国人大常委会第十二次会议,再次审议了立法法修正案草案。一些常委委员建议,要充分发挥人大在立法中的主导作用。

    防止部门在立法中争权

    “只有良法才能善治。”辜胜阻委员说,不能简单地要求有法可依,更重要的是有良法可依。草案在某些方面吸纳了党的十八届四中全会精神,比如民主立法、委托第三方提出法律草案、单项表决等。

    党的十八届四中全会还强调人大主导立法,改变立法部门化倾向,防止部门争权诿责。辜胜阻说,要防止国家权力部门化、部门权力利益化、部门利益法定化。修改环保法在社会上有比较好的反响,就是因为过去的环保法是针对企业的,而现在的环保法强调多元共治,特别强调如何强化监管部门责任。在今后的立法中也要这样,防止部门利益法定化、防止部门在立法中争权。谁主导立法是立法法中很关键的问题。在有不同意见的情况下,谁的意见起到主导作用?立法法就是要解决这个问题。

    “要进一步加强和改进专业性强的法律的立法工作,不断提高这类法律的立法质量。”罗清泉委员说,这一点在草案中已经有体现,但还需要加强。

    罗清泉建议,一是要改变过去专业管理部门主导立法的状况,以避免专业部门的某些局限性,避免由于部门利益可能给立法造成的不良影响；二是要加强和改进这类法律立法前的调研。要通过深入调研,了解专业领域的现状、发展趋势,实践中的一些新情况、新问题、新经验、新技术、管理标准、管理体制、工作机制等问题；三是要优化立法力量的组织。这类法律的起草不仅要吸收专业领域的专家、学者,还需要有相关领域的专家以及有代表性的、实践经验丰富的人员以不同方式参与。这样,制定的法律质量才可能更高,法律实施效果才会更好,立法目的才能更好地实现。

    人大要多参与起草草案

    吴晓灵委员认为,人大在立法中的主导作用,除了制定立法规划和计划之外,更重要的是法律案的起草。因为在法律案起草过程中能充分体现主导权,特别是防止社会上诟病的部门利益法制化倾向。如果不由人大来主导起草法律案,那么当该法律草案提请人大审议时,重大原则问题能够修改的余地是很有限的。人大更多地参与法律案的起草,是保证人大在立法中主导权非常重要的一个方面。

    草案规定,全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作；涉及综合性、全局性、基础性等事项的法律草案,可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。专业性较强的法律草案,可以吸收相关领域的专家学者参与起草工作,或者委托有关专家学者、教学科研单位和社会组织起草。

    吴晓灵建议将上述规定中的两个“可以”修改为“应当”。现在有一些法律案确实不是人大组织起草的,在起草过程中,人大相关人员应当提前介入参与其中,这对于沟通协调是非常有好处的,而且这也是现在的做法。

    郑功成委员建议将上述规定修改为:全国人大专门委员会、常务委员会工作机构可以起草法律,可以提前参与行政部门等有关方面的法律草案的起草。

    针对上述规定,姚胜委员说,一是起草权不是法律意义上的权力,法律没有必要规定谁起草,关键是要看由谁提出议案,可对提案人作出规范,没有必要对谁起草作出规定。二是即使规定谁起草也要对上述条文进行修改,不是综合性、全局性、基础性的事项也可以由专门委员会和常委会工作机构组织草案。三是专业性较强的法律草案,可以吸收有关专家学者参与起草工作或者委托有关专家学者、教学科研单位和社会组织起草,专业性不强的也可以。

    沈春耀委员说,全国人大有关的专门委员会、常务委员会工作机构提前参与有关法律草案起草工作,这一点写得非常好。同时,可以对先行审议作出规定。这也是从近年来立法实践总结出来的。原来先行审议只是提出是否列入常委会议程的意见,后来先行审议中有关专门委员会还提出一些修改完善的意见和下一步工作需要注意的问题。所以,先行审议工作机制,对充分发挥专门委员会在法律制定和修改中的重要作用是有好处的,建议能够在立法法修正案草案中有所体现。

    人大起草行政方面法律

    草案规定,重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。

    姚胜提出,一是在法律中尤其是立法法中不宜规定哪部法律重要、哪部法律不重要,因为所有法律都重要。二是不能说重要行政管理法律只能由国务院法制机构组织起草,人大专门委员会和常委会有关工作机构也可以起草。

    龚建明委员建议删除上述规定中的“行政管理的法律”,理由是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出,健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。将“重要行政管理的法律”交给国务院法制机构组织起草不符合这一精神。

    罗亮权委员认为,“重要行政管理的法律、行政法规草案”应由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制机构组织起草,不一定都由国务院起草。