加大执法检查力度 依法保障人民群众“舌尖上的安全”

    食品安全是人民群众关心的一件大事。根据《全国人大常委会2016年监督工作计划》，今年全国人大常委会将检查6部法律的实施情况。检查食品安全法的实施情况，是今年的第一项执法检查。这次执法检查的目的，是为了推动修订后的法律得到全面有效实施，进一步加强食品安全工作，切实改善食品安全状况，保障人民群众身体健康和生命安全，依法严守“舌尖上的安全”。

     一、食品安全问题事关大局，保障食品安全责任重大

    党和国家历来高度重视保障人民群众食品安全。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央先后就改革食品药品安全监管体制、健全监管制度、完善食品安全法律法规、实施食品安全战略等作出一系列部署。党的十八届三中、四中、五中全会都对食品安全工作提出了明确要求。习近平总书记多次就做好食品安全工作发表重要讲话，作出重要指示。习近平总书记强调，确保食品安全是民生工程、民心工程，是各级党委、政府义不容辞之责。要切实加强食品药品安全监管，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系，坚持产管并重，严把从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线。要切实提高农产品质量安全水平，以更大力度抓好农产品质量安全，完善农产品质量安全监管体系，把确保质量安全作为农业转方式、调结构的关键环节，让人民群众吃得安全放心。要牢固树立以人民为中心的发展理念，坚持党政同责、标本兼治，加强统筹协调，加快完善统一权威的监管体制和制度，落实“四个最严”的要求，切实保障人民群众“舌尖上的安全”。党中央、习近平总书记对食品安全问题的高度关切，是我们党执政为民理念的体现，各级党委和政府都要认真贯彻落实。

    能不能让人民群众吃得安全放心，既是重大的民生问题，也是重要的经济问题、社会问题乃至政治问题。从民生角度讲，“民以食为天”。过去我们面临的问题主要是不够吃、吃不饱，现在主要是吃得是否安全、是否健康。吃得饱、吃得安全，是老百姓最基本的需求。我们已经成功地解决了13.7亿人口的吃饭问题，正处于全面建成小康社会决胜阶段。人民群众对饮食的要求已经提升为吃得更放心、吃得更健康、吃得更丰富，对食品安全问题更加敏感、更加关注。从经济角度讲，食品行业是国民经济的重要支柱产业，食品的生产、加工、流通、销售、餐饮覆盖第一、二、三产业，产业规模十分可观，食品种类十分丰富，吸纳就业数量巨大，仅食品工业总产值就占全国工业总产值的10%左右。我曾经说过，安全是企业的生命线，尤其是食品企业的第一生命线。食品安全出问题，不仅涉事企业难以生存，还有可能危及整个行业。2008年发生的“三鹿奶粉”事件，对整个中国乳制品业造成的负面影响至今没有完全消除。这个教训极为深刻！从社会角度讲，食品安全社会关注度高，一旦出问题，很容易引起公众恐慌，甚至酿成群体性事件。而且现在食品行业向工业化生产、连锁化经营方向发展，食品安全事件的波及范围超越地域甚至国界，其安全的影响不容低估。从政治角度讲，能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们党执政能力的重大考验。习近平总书记明确指出，我们党在中国执政，要是连个食品安全都做不好，还长期做不好的话，有人就会提出够不够格的问题。所以，食品安全关系到产业安全、经济安全，甚至涉及社会安全、政治安全，必须引起高度关注，下最大气力抓好。

    近年来，在以习近平同志为总书记的党中央坚强领导下，国务院及其相关部门和地方各级政府认真贯彻实施食品安全法，加快食品安全监管体制改革，落实监管责任，加大监管力度，强化信息公开，食品安全整体状况稳中趋好。我们对贯彻好实施好食品安全法、做好食品安全工作是有信心的。同时，也要清醒地认识到，当前我国的食品安全形势和食品安全工作存在的问题和面临的挑战不容忽视，主要概括为两点。

    一是食品安全形势依然严峻。 在食用农产品问题上，涉及农产品质量安全法和食品安全法，涉及农业部门和食药监部门，有一个加强质量安全工作问题，也有一个加强统筹协调问题。在食品生产和餐饮行业，目前有许可证的食品生产经营企业1180余万家，还有为数众多的小作坊、小摊贩、小餐饮，食品生产掺假造假、食品加工经营环境“脏乱差”、食品运输流通不规范、销售不符合标准食品和过期变质食品等现象时有发生。在食品监管上，监管体制需要进一步健全，食品安全领域法规、标准等基础建设需要加快推进，基层食品安全监管队伍和监管能力建设亟待加强。

    二是保障食品安全任重道远。 客观地讲，我国地域辽阔、人口众多，有源远流长的饮食文化和丰富多样的饮食习俗。今天，要保障13.7亿人都吃得健康、放心，困难之多、任务之艰巨是世界上其他任何国家都难以比拟的。随着人民生活水平不断提高，人民群众对饮食的要求也在不断增多，新的食品种类、食品添加剂、食品生产加工技术不断推出，新的饮食经营模式、消费模式不断涌现，这给食品安全监管不断带来新问题、新挑战。我们必须对保障食品安全的艰巨性、复杂性、长期性要有充分认识。

    此次开展食品安全法执法检查，必须充分认识其重大意义，高度重视，精心组织，必须坚持全面客观、求真务实，既要聚焦问题，也要充分肯定工作成绩，这是实行正确监督、有效监督的基础和前提。

     二、认真贯彻实施新修订的食品安全法，强化食品安全法治保障

    全国人大及其常委会始终高度重视食品安全工作，积极履行立法、监督等职能。1995年，全国人大常委会制定食品卫生法；2006年，制定农产品质量安全法；2009年制定食品安全法，替代了原来的食品卫生法；2011年，在刑法修正案（八）中进一步强化了有关惩治食品安全犯罪的规定。全国人大常委会还在2010年、2011年连续开展食品安全法执法检查，推动法律贯彻实施。这些工作为促进保障食品安全工作法治化、改善我国食品安全形势，发挥了重要作用。

    十二届全国人大及其常委会组成以来，认真贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，认真行使宪法法律赋予的职责，着力推动改革完善食品安全监管体制，建立最严格的食品安全监管制度，构建食品安全社会共治格局。

     一是十二届全国人大一次会议审议和批准了国务院机构改革和职能转变方案。方案中的一个重要内容，就是组建国家食品药品监督管理总局，明确由食品药品监管部门对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理，同时由国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定，由农业部负责农产品质量安全监督管理。这改变了以往食品安全领域实行的“分段监管”体制，基本解决了长期存在的“九龙治水”、职责不清、监管重复和监管空白并存的弊端，为理顺食品安全监管职责关系、提高食品安全管理效能打下了基础。

     二是对食品安全法进行全面修订。党的十八届三中全会明确提出，完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全。为保证改革于法有据、有序进行，及时对食品安全法进行修改。2013年，将食品安全法修改列入十二届全国人大常委会立法规划。2014年6月，全国人大常委会对国务院提出的食品安全法修订草案进行了初次审议。之后，有关方面深入进行调查研究，广泛听取意见，两次全文公布法律草案，积极回应人大代表和社会各界的关切，经过三次审议，在2015年4月份的常委会会议上通过了食品安全法修订草案。

    这次对食品安全法的修订，贯彻落实党的十八届三中全会精神，对食品安全工作的理念、制度、机制、方式等方面内容，都做了很多充实和完善，法律条文从原来的104条增加到154条，对原食品安全法中70%的条文作出了实质性的修订。社会上把修订后的法律称为“新食品安全法”，还有媒体称之为“史上最严的食品安全法”。由此可见，“新”和“严”是修订后的食品安全法的两个突出特点。

    法律的“新”，首先是食品安全工作理念上的“新”，明确规定了食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治的基本原则，建立科学、严格的监管制度，并以这四条原则为统领，确立了一系列新制度新规定。 在预防为主方面， 设立了责任约谈制度、生产经营者自查制度，以实现监管关口前移，通过加强日常监管，消除隐患，防患于未然。 在风险管理方面， 增加了风险监测计划调整、监测结果通报等规定，明确了开展风险评估的法定情形，还确立了风险分级管理制度和风险信息交流制度，实现了对食品安全风险的全面管理。 在全程控制方面， 抓住“从农田到餐桌”全链条，将食用农产品的市场销售纳入法律调整范围，严格限制剧毒、高毒、高残留农药的使用；针对食品生产、批发销售、餐饮服务等环节，有针对性地规定了相关主体的原料控制、成品检验、销售记录等义务，确立食品安全全程追溯制度，完善食品安全召回制度；还就社会普遍关注的保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品和配方乳粉，以及网络食品交易、学校等集中用餐单位的食品安全管理等，作了明确规定。 在社会共治方面， 注重强化行业自律，明确食品行业协会应当依照章程建立健全行业规范和奖惩机制；积极发挥消费者协会和其他消费者组织、社会公众、新闻媒体的监督作用，设立食品安全违法行为有奖举报制度，注重保护举报人相关信息和合法权益，健全食品安全信息发布制度。

    法律的“严”，是按照习近平总书记提出的“四个最严”要求，着力强化政府的监管职责和食品生产经营者的义务，着力增强法律规定的可操作性、可执行性，把制度的笼子扎得更加严实。尤为突出的是，新食品安全法坚持最严厉的处罚、最严肃的问责，对法律责任方面的规定进行了重点修订，拓展了追责范围，细化了追责情形，加大了处罚、问责的力度。 比如， 规定食品安全损害赔偿的连带责任，受损害消费者的赔偿要求既可以向经营者提出，也可以向生产者提出；实行消费者赔偿首负责任制，接到赔偿要求的经营者、生产者应当先行赔付，不得推诿；明确网络食品交易中的第三方平台存在过错的，也要承担连带责任。 再比如， 加大行政处罚力度，增加规定行政拘留和治安管理处罚，大幅提高财产处罚数额，食品生产经营者在一年之内累计三次因违反食品安全法受到警告、罚款处罚的，将被责令停产停业直至吊销许可证；对被吊销许可证的食品生产经营者的法定代表人等，实行“五年市场禁入”；对因食品安全犯罪被判处有期徒刑的，终身不得从事食品生产经营管理工作，等等。除行政处罚外，法律还对监管机关、公安机关查处食品安全犯罪工作作了进一步规定。之所以要规定这么多、这么严的法律责任，就是要改变“违法成本低”的问题，真正守住保障人民群众身体健康和生命安全这条红线。2015年7月，全国人大常委会通过关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定，明确将食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益的案件列入检察机关开展公益诉讼试点的范围，也是为了加强食品安全方面的法律责任追究。

    习近平总书记指出，要以良法促进发展、保证善治。制定一部好的法律不容易，把制定出来的良法实施好更不容易。在今年的全国人民代表大会会议上，共有250多名全国人大代表提出40多件关于食品安全方面的议案和建议。人大代表、人民群众对贯彻好实施好食品安全法、提高我国食品安全工作水平的期盼，一直是很强烈的。十二届全国人大四次会议审查批准的“十三五”规划纲要，对保障食品药品安全、确保农产品质量安全提出了明确要求，为未来5年我国食品安全工作确定了重点，指明了方向。各地区、各有关部门和所有食品生产经营者都要切实增强法治意识和责任意识，自觉积极、严肃认真地贯彻实施食品安全法，切实保障好人民群众“舌尖上的安全”。

     三、扎实做好执法检查工作，确保人大监督取得实效

    监督权是宪法法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。做好人大监督工作，对于确保党中央重大决策部署得到贯彻落实，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，具有十分重要的意义。党中央高度重视人大监督工作，党的十八大以来，习近平总书记多次对做好人大监督工作作出重要指示，提出明确要求。全国人大和地方各级人大要牢牢把握、认真贯彻习近平总书记重要讲话和重要指示精神，履行好人大监督职责，把宪法法律赋予的监督权用起来，实行正确监督、有效监督，形成加强和改进工作合力。

    执法检查是人大监督的法定形式和重要途径，也是人大推动法律贯彻实施、推进法治国家建设的主要抓手。十二届全国人大常委会组成以来，我们立足于推进依法治国、维护宪法和法律权威，按照总结、继承、完善、提高的原则，加大执法检查工作力度，改进执法检查方式方法，在实践中进一步深化了对执法检查的认识，也积累了新的有益经验。

    我们明确了开展执法检查必须遵循的四条原则： 一要坚持党的领导。 执法检查必须坚持党的领导，坚决贯彻党的方针政策，推动中央重大决策部署、国家法律得到贯彻落实，保证党通过国家政权机关实施对国家和社会的领导。 二要坚持依法行使职权。 必须严格按照法定职权和法定程序，确定执法检查的对象、范围和内容，依法进行监督检查，增强针对性、实效性和权威性；按照民主集中制的原则，集体行使职权。 三要坚持问题导向。 执法检查要增强问题意识，抓住影响法律实施的关键问题、制约事业发展的重点问题、损害群众利益的突出问题，深入研究、对症“下药”，从而推动问题解决、工作改进、法律实施。 四要坚持监督与支持相统一。 围绕党和国家工作大局开展执法检查，正确处理监督与支持的关系，寓支持于监督之中，形成推动工作的合力。

    近年来，国务院高度重视人大监督工作。国务院领导同志在全国人大常委会作专项工作报告，多次参加常委会联组会议，回答询问、听取意见，参加常委会执法检查组会议，国务院有关部门依法认真配合人大开展监督工作，积极改进和加强相关工作。这些都充分体现了政府对人大负责、受人大监督的精神，是加快建设法治政府的具体体现。常委会委员和人大代表对此给予充分肯定。

    我们自身也在总结、完善执法检查工作，形成了较为完整的执法检查工作流程，包括六个环节： 一是选好执法检查题目。 紧紧围绕党中央重大决策部署，抓住经济社会发展中亟需解决、人民群众普遍关注的突出问题，确定检查有关法律的实施情况。 二是重视搞好执法检查组织工作。 由委员长会议组成人员担任执法检查组组长，带队赴地方开展检查；坚持常委会直接检查与委托地方开展自查相结合，扩大执法检查的覆盖面；注重深入基层了解实际情况，充分听取各方面意见，真正把问题找准、把症结查清。 三是全面准确报告执法检查情况。 客观总结法律实施成效和经验，认真查找问题，深入剖析原因，提出务实有效的改进建议，使执法检查报告成为解决问题、完善制度的重要依据。 四是认真进行审议。 常委会组成人员和列席会议的同志要充分发表意见，提出更多好的意见建议；同时选择部分执法检查项目，结合审议开展专题询问。 五是加强改进实际工作。 “一府两院”对常委会执法检查报告和审议意见中提出的问题和意见建议，提出有针对性的政策举措和工作措施，切实解决突出矛盾和问题；有关专门委员会对研究处理和改进落实工作进行跟踪督促。 六是向常委会报告落实情况。 “一府两院”就落实常委会执法检查报告和审议意见的情况，向常委会作出书面或口头报告；常委会根据实际情况安排进行审议。这六个环节环环相扣、依次递进，形成了一个完整系统的工作体系。

    食品安全法执法检查是今年全国人大常委会监督工作的一个重点，整个工作规程是按照六个环节来谋划和安排的。我们还在开展实地检查前，组织专家就食品安全法修订情况和一些重点问题作专题讲座，以更好地了解情况，增强检查的针对性。这是此次执法检查的一项新举措。我们要坚持既治标又治本，抓住突出问题、矛盾和薄弱环节，深入分析原因，提出切实可行的意见建议，加强和改进相关工作，努力取得实实在在的效果，推动法律的严要求变为各有关方面的严行动，确保法律的新面貌带来食品安全工作的新气象。