多举措稳步推进山西国有林场改革
国有林场改革，是山西省委、省政府认真贯彻落实党中央、国务院的战略部署，站在全省经济社会可持续发展的战略高度作出的一项重大决策，是全省生态文明建设的一项重大举措，是山西国有林业发展史上的一个里程碑。
《中国绿色时报》记者近日就山西将采取怎样的措施稳步推进国有林场改革工作、通过改革将要实现什么目标等问题，对山西省林业厅副巡视员、省国有林管理局局长尉文龙进行了专访。
记者：请简单介绍一下《山西省国有林场改革实施方案》。
尉文龙：《方案》共分为3个部分，对改革提出了总体要求，明确了改革的主要任务和举措，加强组织领导，保障改革顺利推进。可以简单地归纳为：一个明确，两个落实，实现三三目标，搞好四个创新，解决好五个问题。
记者：《方案》中的“一个明确”指的是什么？
尉文龙：一个明确，即明确国有林场的功能就是保生态。山西国有林场保护着全省最精华的森林资源，承担着保护和培育森林资源、维护国土生态安全、示范带动全省林业生态建设的重要职责。山西国有林场的主要功能定位于保护培育森林资源、提供生态公益服务和生态产品，按从事自然资源保护类公益服务的事业单位管理，在事业单位改革分类目录中为公益一类事业单位。
记者：山西省有的国有林场还是自收自支，如何解决这个问题？
尉文龙：两个落实，即落实公益性事业单位的性质和编制，落实财政对编制内人员及相关经费的保障。目前，全省国有林场功能性质落实不到位。绝大部分还是自收自支性质，与所承担的生态建设职责任务不相适应。全省现有36个全额财政保障林场、67个差额预算林场、164个自收自支林场（其中省直136个），自收自支林场没有经费保障，林场的生存与发展受到严重制约，部分职工生活贫困。2014年，国有林场年人均收入4.04万元；其中市县属国有林场年人均收入3.45万元（部分林场不足1万元），是山西省2013年城镇在岗职工年人均工资收入4.64万元的74％。基础设施建设滞后，特别是市县国有林场基础设施欠账多，部分林场场部年久失修，大部分管护站租用民房或上世纪建造的土坯房，职工工作生活条件比较艰苦，管护手段落后。国有林场改革以“因养林而养人”为方向，落实编制，落实人员和基础设施建设经费，要保障工程管理中的设施建设及必要的购买劳务的支出。《方案》要求，按照事权划分、分级负责的原则，将国有林场事业编制内人员相关经费纳入同级财政预算，改革后财政保障水平不低于改革前的水平。
记者：《方案》中提到的“三三目标”，这3个目标具体内容是什么？
尉文龙：实现“三三目标”，即“三减三增三加强”的改革目标。
“三减”就是精减林场、缩减编制、精减非林单位。到2016年年底，林场机构整合精简到位，财政预算保障到位，全省国有林场由267个减少到220个以内，国有林区非林单位减少30％，全省国有林场全部纳入公益性事业单位管理。到2020年年底，全省国有林场总数减少到200个以内，事业编制减少30％左右，领导职数显著减少，国有林区非林单位总数减少到改革前的50％左右，基本完成国有林场改革任务。
“三增”就是增面积、增蓄积、增覆盖。使全省国有林场经营面积增加到333.33万公顷以上，有林地面积增加到200万公顷以上，活立木蓄积增加到1.0亿立方米以上，对全省森林覆盖率的贡献率由11个百分点增加到20个百分点；国有林场范围内的宜林荒山全面绿化，森林结构得到优化，生态功能显著提升。
“三加强”就是加强森林保护与培育、加强资源管理、加强基层基础建设。通过创新管理体制、多渠道加大对林场基础设施建设投入，优化国有林场布局，拓宽职工就业渠道，完善各项社会保障，场部、管护站点逐步实现“五通”（通水、通电、通路、通网络、通电视），职工住房条件明显改善。改革将确保森林资源不破坏、国有资产不流失、林区社会和谐稳定。
记者：搞好四个创新具体指什么？
尉文龙：搞好四个创新，一是科学划定永久性生态公益林地，实施立法保护。山西国有林场的生态公益林主要分布在吕梁山、太行山和主要河流源头，用30%的林地培育了60%的有林地，蓄积量占全省的70%，是全省的生态基础。为了进一步优化全省生态、生产和生活“三大空间”，通过这次改革拟将现有的国有森林资源，以及生态区位比较重要且集中连片的集体所有的生态公益林，通过赎买和托管使国有林场经营面积达到333.33万公顷。通过精准提质增效，使有林地及特种灌木林地面积达到300万公顷左右，为全省提供20%左右的森林覆盖率，作为山西的生态底线。按照党的十八届四中全会精神，贯彻依法治国的理念，划定永久性生态公益林地，予以立法保护，这在全国是首创，是山西国有林场改革最大的特点。以国有森林资源为主体，将生态区位特别重要或生态状况特别脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以发挥森林生态和社会服务功能为主要目的的生态公益林地，划定为永久性生态公益林地，一经划定，将严格保护。除非有重大特殊需要，经严格审查审批外，不能改变其用途。因特殊需要占用的，审批权限在省人民政府，并严格实行等量置换、限期恢复森林植被，使永久性生态公益林地面积保持长期不变。
二是树立近自然经营、多目标培育的营造林理念，构建健康稳定的森林系统。国有林场在加大造林绿化力度，强化森林资源管护的同时，应该进一步优化林分结构，构建健康稳定的森林生态系统。以“增绿量、增覆盖、增景观、增蓄积、增效益”为目标，以提升质量、增强效益为着力点，牢固树立“安全性、稳定性、多效性、景观性”的营造林理念。以适地适树为原则，以乡土树种为根本，大力营造针阔混交林、乔灌混交林，全面提升营造林质量。以近自然、低扰动、斑块状改造为主要改造方式，通过灌木林改造形成乔灌混交林、乔木林和灌木经济林，提高森林覆盖率。以科技为引领，以穴盘苗木造林为突破口，着力解决困难立地条件下阔叶树造林难的问题以及苗木结构性过剩和短缺问题，为造林绿化提供苗木保障。构建完善的森林生态系统，要立足当前，着眼未来，以提高森林质量、促进森林生态系统健康发展、促进森林资源总量持续增长为目的，多目标经营，因地制宜、分类施策、注重成效，积极开展森林抚育和低质低效林改造工作。通过森林抚育和低质低效林改造，调整树种组成，调整林分密度，提高森林的生长量，增加森林碳汇，增强林木抵抗自然灾害的能力，降低林业有害生物和森林火灾的发生率。
三是实施“精细化管理、资产化管护”的资源管理模式，实现森林资源质量精准提升。国有林场改革后，如何调动管护人员的积极性，精准提升森林质量成为当前首要解决的问题。立足山西林业发展实际，探索出“精细化管理、资产化管护”的资源管理模式。“精细化管理”，就是推动传统森林管护责任制向新型的森林管护经营责任制的转变，将国有林场的森林管理的基本单元细化到每个管护责任区。在严格保护、科学培育、合理利用的原则指导下，做到资源底数清、培育目标清、资源动态变化清、林下资源利用种类规模清、管护设施建设和维护情况清。“资产化管护”，就是将一个管护经营责任区内的森林资源保护、培育、利用和设施建管任务，以合同的形式整体核定给管护人员，并依据各项工程投资量进行货币化计量和考核。让管护人员在做好管护工作的同时，做好森林资源培育、管护设施建设维护、新造林地管护等工作，并可以适度开发利用林下资源，发展林下经济，森林资源质量得到精准提升，管护人员收入得到根本保障，进而推动林区实现可持续发展，实现资源保护、培育、利用相结合，做到“保护有酬、植绿有偿、合理利用，损失赔偿、破坏受罚”，使管护人员利益与林地生产力提升有机结合起来。
四是实施“全流域治理、全林分经营”治理模式，保障治理的系统性。“全流域治理、全林分经营”治理模式是在国有林场经营范围内，以流域（沟系、水系）为治理单元，整合工程项目、资金，优化工程空间布局，实行系统治理，走出一条富有特色的生态建设提档升级、提质增效、内涵式发展新路径，是山水林田湖综合治理理念在山西国有林场的具体体现，是工程建设的基本方向。全流域治理模式不是简单地把任务放在一起，而是要把最新的成果、最好的技术、最优的管理整合进来，形成一个示范园区，逐步推开扩大，由点上的治理发展到面上的治理，将林区示范流域打造成为资源保护示范区、森林经营集约区、产业发展潜力区、森林文化展示区、旅游观光休闲区、科学技术试验区。
记者：《方案》中还提到解决好五个关键问题，山西在解决这些问题的过程中采取了什么具体措施？
尉文龙：解决好五个关键问题，一是明晰林场产权，加快纠纷调处。《方案》要求，各级政府应当做好林地、林木权属争议调处工作，切实做到权属清晰、职权明确、监管有效。
二是经费纳入同级财政保障。省财政统筹中央补助资金，按照“全额算账、收支分开、差额补足、总额不减”的原则对省属国有林场经费予以保障。市县要按照事权划分、分级负责的原则，将国有林场事业编制内人员相关经费纳入同级财政预算。具备条件的支农惠农政策适用于国有林场。将国有林场扶贫工作纳入各级政府扶贫工作计划，加大扶持力度。加大对林场基本公共服务的政策支持力度，促进林场与周边地区基本公共服务均等化。省级财政安排资金，统筹解决国有林场改革成本问题。中央财政安排的国有林场改革补助资金由省级统筹安排，主要用于补缴国有林场拖欠的职工基本养老保险和基本医疗保险费用、国有林场分离场办学校和医院等社会职能费用、先行自主推进改革的奖励补助、购买公益林等与改革相关的支出。
三是基础设施纳入区域发展规划。加强基层基础建设，县级以上人民政府将国有林场的房屋、道路、供电、通讯、广播电视、饮水安全以及管护站点用房、森林防火设施、有害生物防治等基础设施建设纳入同级政府建设规划，“十三五”期间实现全覆盖。通过创新管理体制，多渠道加大对林场基础设施建设投入，优化国有林场布局，场部、管护站点逐步实现“五通”（通水、通电、通路、通网络、通电视），职工生产生活条件明显改善。积极推进国有林场生态移民，将位于生态环境极为脆弱、不宜人居的场部逐步搬迁到小城镇，提高与城镇发展的融合度。落实国有林场职工住房公积金和住房补贴政策。在符合土地利用总体规划的前提下，按照行政隶属关系，经地方政府批准，依据保障性安居工程建设的标准和要求，允许国有林场利用自有土地建设保障性安居工程，并依法依规办理土地供应和登记手续。
四是妥善安置现有在编职工及长期聘用人员。制定优惠政策，引进国有林场发展急需的管理和技术人才，建立公开公平、竞争择优的用人机制。加强国有林场领导班子建设，加大林场职工培训力度，建立健全国有林场人才交流机制，提高国有林场人员综合素质和业务能力。适当放宽艰苦地区国有林场专业技术职务评聘条件，适当提高各类林业专业技术和技能岗位职称比例。确实解决市、县国有林场职工年龄结构老化问题，有计划面向社会按专业需求公开招聘补充人员。将按照以人为本，确保稳定的原则，妥善安置富余职工，不将一名职工推向社会。坚持“依法依规、公平公正”的原则，兼顾各方利益，尽最大努力化解用人风险。要在法律和政策的范围内，尽量让长期为林业、林场服务的人员享受改革的成果，努力做到管理不乱、收入不减、待遇不降。
五是完善社会保障体系。按照改革后国有林场相应类别及标准，实现职工“五险一金”全覆盖。以前年度欠缴的各项保险一次性给予补缴，所需资金由中央财政安排的国有林场改革补助资金中解决，不足部分按现行渠道解决。将符合低保条件的林场职工及其家庭成员纳入当地居民最低生活保障范围，切实做到应保尽保。