“两孩”政策落地需强化法律保障

    开栏语

    2016年3月16日,第十二届全国人民代表大会第四次会议闭幕。会议决定批准国务院总理李克强所作的政府工作报告。李克强总理在政府工作报告中指出,“今年是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年,也是推进结构性改革的攻坚之年”。在这份报告中,“改革”与“创新”成为高频词。在全面推进依法治国的背景下,“改革”与“创新”都是在法治轨道上进行的,都需要强有力的法治保障。

    从今天起,《法制日报》视点版推出“2016政府工作报告热点话题法治解读”系列报道,从政府工作报告中选择与民生关系最密切的六大问题,一一回答改革和创新如何在法治轨道上进行、法治如何提供保障。

    对话动机

    在今年政府工作报告中,关于“两孩”政策的表述备受关注。自党的十八届五中全会明确提出“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”以来,关于“两孩”政策的种种讨论从未停歇。此次政府工作报告明确提出“完善一对夫妇可生育两个孩子的配套政策”。完善“两孩”配套政策的重点在哪里?这些政策在实施过程中需要怎样的法律保障?围绕这些问题,《法制日报》记者与业内专家展开了对话。

    对话人南开大学人口与发展研究所所长　　　　　李建民南开大学经济学院人口与发展研究所教授　原　新《法制日报》记者　　　　　　　　　　　　赵　丽

    生活成本成最大顾虑

    记者:去年,“两孩”政策就已出炉。今年政府工作报告更是明确提出,“完善一对夫妇可生育两个孩子的配套政策”。然而,从社会实际看,预期中的生育高峰并未在今年年初出现。

    中华全国总工会女职工委员会经过调研提出,赞同“两孩”政策与目前的生育意愿呈现一定反差。

    我们在调查中发现,导致出现这种反差的原因,很大程度上来自对生活成本的考虑。北京白领李娟告诉我们,她家月收入在3万元左右,有一套北京重点小学的学区房,即便如此,也“不敢生二胎”。李娟的原话是,“我们没有其他收入来源,我害怕我们没有能力负担第二个孩子,担忧我们不能保证原来的生活质量”。

    原新:就像你提到的,一个家庭实现“两孩”的确存在许多限制因素。比方说,生育成本和抚养成本,这些成本现在都非常高。此外,养孩子的机会成本也在上升。所谓机会成本,就是说我如果不养这个孩子,可以用这些时间干别的事情。这是因为,中国已从农业社会变成现代化社会,社会的流动性大,竞争性加强,要想升职甚至只是稳住工作的话,都需要不断地进修、学习。

    另外一个方面,随着教育水平的提高,大家结婚、生孩子的时间越来越推迟。由于种种配套政策不齐全等因素,对女性来说,生一个孩子大约要搭进去三至五年的时间,如果生两个孩子,那就需要花费十年的时间。这样计算的话,人的一生又有多少十年呢?对于很多人来说,这也是一个因素。

    记者:您刚才提到母亲育儿的经济成本和时间成本问题,可以说,女职工孕期、产期、哺乳期“三期”权益与企业发展之间一直存在矛盾。自从宣布“一对夫妇可生育两个孩子”政策后,网上就有人调侃,现在职业女性简历上最可以引以为傲的亮点,恐怕要算“已婚女性、二孩之妈”。

    对于这样的调侃,并非所有人都能笑得出来。对于女性来说,生育第二个孩子,意味着向单位申请第二次产假,但一些企业并不愿看到这一情形,所以不少企业情愿雇佣男性。

    李建民:由于平等就业观念缺乏、现行反歧视法律制度以及对平等就业权的社会保障机制不足等因素,我国的就业歧视问题仍然存在。女性由于存在生育问题,会遭到来自用人单位的歧视。随着社会不断进步,就业歧视问题会逐步得到解决,但受旧有观念的影响,想要完全消除性别歧视绝非一日之功。

    现行法律的缺失导致就业歧视案件“立案难、举证难、胜诉难、赔偿低”。一旦女性遇到就业歧视,缺少具有较强操作性的法律法规去依照执行。

    我国目前迫切需要制定一部反就业歧视领域的基本法律,明确就业歧视的概念,建立反歧视的专门机构,同时规定救济措施和救济机制,以真正保障劳动者遭受就业歧视后能够获得有效救济。

    女性的生理特点必然会增加企业用工成本,从保护女性就业角度出发,政府应给予企业一些补助,同时在社保、生育保险等领域增加投入。

    配套保障政策亟须落实

    记者:有专家曾经提到,从目前来看,我国相关法律对家庭的支持不够。无论是从法律还是从社会政策上,都应该体现出对家庭的支持。也就是说,“一对夫妇可生育两个孩子”政策让家庭在生育决策权上更有决定权,但现实是家庭仍未掌握生育决策的所有权。

    李建民:你说的问题的确存在。现在有一些与家庭相关的政策,比如低保、贫困家庭救助等,但是从其他方面看,当把家庭作为一个整体时,法律在很多方面做得不够。

    今年政府工作报告已经提出,要注重家庭发展。如此看来,国家有了一个政策倾向,也就是说把家庭发展能力作为一个重要框架。我们目前谈到许多政策,比如教育政策和福利政策,都应该在未来形成一个合力,其中主力就在家庭。

    记者:国家卫计委主任李斌在今年3月初接受记者采访时提出,今年的任务主要就是解决好全面实施“两孩”政策的配套政策问题,包括保障妇女就业和妇女休假权利、鼓励用人单位平衡女职工在就业和家庭之间的矛盾、合理配置公共服务资源、三岁以下托儿所的建设、鼓励女职工多的单位恢复托儿所、加强月嫂和幼儿培训力度、在公共场所设置母婴室等,让民众生的好,养的好。

    李建民:政策保障涉及很多方面。以往我国政策都是围绕独生子女制定的,如今生育行为的变化,可能需要我们将整个制度安排做一个重新调整。这其中就包括产假、生殖健康服务、妇幼保健服务等诸多方面,还包括个人所得税、公司制度的变化。以前是三口之家,夫妇俩要养一个孩子,而现在要养两个小孩,劳动力成本增加了。我们过去把太多的政策和独生子女政策绑定。政策一旦改变,其他方面也一定要跟进调整。再比如幼儿照料的社会服务,3岁的孩子会去幼儿园,3岁以下的孩子基本上无人照料,而这个空白恰恰是帮助一些妇女再就业、恢复就业的一个重要机遇。因此政府部门应该做一些调整和支持,为发展这个产业、公共服务起到推动作用。

    据我了解,国家正在做的以及马上要落实的配套政策有很多项。

    首先是对于产假的调整,各地都在调整产假,多数地方的做法可能都是延长产假。

    另外,与生育相关的医疗也在调整中。比如产科医生、儿科医生这些相关医疗资源的准备,应对有可能来到的生育高峰。

    再有,孩子的照料问题。很多夫妻并不是生不起孩子,关键问题是他们没有那么多时间和精力照料孩子。现在政府相关部门更多的考虑是如何减缓这种压力,从而发展相关的托幼事业。此类事业可以启动幼儿社会化服务,以减缓这种压力来支持“两孩”政策。

    还有,养两个孩子的成本确实在提高,这样的话就要考虑工资水平要不要提高,但是对工资进行调整的话,企业又会觉得生产成本过重。那么,国家是不是可以考虑减少税收,育儿家庭可以减少个人所得税额度。这些都是需要考虑的。

    法律规定应更具指导性

    记者:您刚才提到税收问题。据财政部部长楼继伟透露,政府已经完成起草计划——为了鼓励选择生育二胎的夫妇,改革个人所得税,并且将会在2016年晚些时候呈交给国家立法机关复审。

    原新:从国际社会来看,减税往往是调整生育成本的普遍措施。我很看好这次改革,这样的改革符合国际惯例。

    应该说,如果配套措施不出台,人们很难执行新的政策,积极有效的国家生育政策将会减轻想要两个孩子夫妇的家庭压力。如果不能在短时间内实现以家庭为单位征收个税,为配合放开“两孩”政策的落实,也应该在计算应纳税所得时,增加扣除生育费用的一些项目,实行一些税收优惠政策。

    税收减免是不少国家通行的生育奖励政策。新加坡税务减免的范围不仅包括孩子的父母,还包括祖父母甚至是女佣。生育子女的父母亲可以申请4000新元(约2万元人民币)退税,如果生育子女四个以上,则退税的上限高达5万新元(约25万元人民币),职业妇女生育第一个孩子后可少交15%的税,每多生一个孩子,还可以再少交5%。

    关于配套政策,我的解读可以归结为六个字:落地、改革、服务。“两孩”政策首先就是要各地落地之后再进行改革,包括审批制变成登记制之后,生育观念、工作方式都要进行改变。再一个,就是在中央政策的指导下,各地如何在改善相关服务方面下工夫。

    记者:您刚才提到各地在政策落地后进行改革,这其中涉及一个值得关注的问题,在落实政策的过程中,各个区域、各个层面承担的压力程度有很大差别。我国大部分的优惠、优先、优待政策基本上都是以地方规定为核心的,需要地方把这些政策作出梳理并进行综合调整。以生育假为例,在新计生法中,并没有统一明确生育假的延长期限,而是由省、自治区、直辖市等结合当地实际情况制定具体实施办法。也就是说,未来的生育假到底延长多少,存在很大的弹性。

    李建民:这种法律上常用的表述方式是一种传统的表述。人是流动的,人究竟属于哪儿,实行哪里的政策,都有很大的余地。应当说,这样的规定出台得比较仓促,应当给出一个具体的规定。比如,你是中华人民共和国公民,只要你在生育时,你的带薪休假时间是多长,应当有一个具体的规定,而不是完全让地方规定,地方可以在中央制定的日期上依据本地的情况进行修改。