首个国家宪法日特别策划

    党的十八届四中全会《决定》提出，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。

    宪法是我国根本法，是中国特色社会主义法律体系的根基，是全面推进依法治国的基石。如何更好发挥宪法的作用，让我国各项事业都能够在法治轨道上更好前行，让广大人民群众都能够在法治保障下更好生活，是一个举国上下共同关注的问题。值此首个国家宪法日来临之际，本报记者针对其中重点难点和热点问题，及时采访专家学者，以飨读者。

    ——编 者

    健全宪法解释程序机制

    弥合宪法与现实的缝隙

    记者 张 璁

    改革开放以来，从私营经济如雨后春笋般涌现，到市场经济冲破传统计划经济的桎梏全面起飞，一柄达摩克利斯之剑始终悬在改革者的头上：那就是大胆开拓缺乏宪法的有力支持。为此，全国人民代表大会分别在1988年、1993年、1999年和2004年以四个宪法修正案的形式对现行宪法予以修改，从而一定程度上适应了形势发展的需要。然而，对一次宪法修改的动员，立法成本极为高昂，且程序复杂、周期漫长，难以及时回应社会关切的重大问题。

    党的十八届四中全会《决定》提出，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。通过解释宪法来弥合宪法规范与社会现实之间的缝隙，是加强宪法实施的一项关键举措。

    宪法解释，是依宪法规定享有宪法解释权的国家机关，依据宪法精神对宪法规范的内容、含义和界限等所作的说明。作为宪法适用的主要方式之一，经常性的宪法解释，一方面能够保持宪法的稳定性和权威性，另一方面也可以为宪法实施提供必要的基础与方法。

    现行宪法第六十七条赋予全国人民代表大会常务委员会“解释宪法，监督宪法的实施”的权力，突出了全国人大常委会作为宪法解释主体的地位。

    自现行宪法实施以来，党中央一直十分关注如何切实发挥宪法解释的功能。早在1993年通过宪法修正案前夕，中共中央在《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中指出：“这次修改宪法不是全面修改，可改可不改的不改，有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决。”2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布实施30周年大会上明确提出“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政”的理念，并在党的十八届四中全会上把加强宪法实施作为贯彻这一理念的首要举措。这表明，中国共产党已经充分认识到，健全宪法解释程序是落实依宪治国、依宪执政的当务之急。

    然而，由于现行宪法第六十七条的规定过于概括，在现实中难以直接操作，一旦开始进行宪法解释就会遇到主体和程序的不确定性问题。

    “执政党‘依宪治国’‘依宪执政’的理念还没有上升为国家意志，转化为法律。”中国宪法学研究会会长、中国人民大学法学院院长韩大元认为，“为了维护宪法的尊严，全面实施宪法，制定宪法解释程序法刻不容缓。”

    自2005年起，韩大元就承担了司法部“宪法解释程序研究”课题，并以此为鉴，今年向有关部门提交了《中华人民共和国宪法解释程序法》专家建议稿，建议适当的时候尽快启动立法解释程序。

    在韩大元看来，未来的宪法解释程序法不能成为单纯的内部议事规则，因其解释活动具有法律效力，涉及国家根本法并直接影响国家权力整体运行和公民基本权利保障，必须正式立法。

    就具体的制度设计而言，韩大元设想中的宪法解释程序法要达到“既能让宪法解释程序有可能启动起来，又不会因为宪法解释给国家的法律秩序与社会生活带来不必要的影响”的效果。为此，作为一部典型的程序法，在着重细化完善解释宪法的程序、力图使各项规定具有较强的可操作性的同时，还要对其中提起宪法解释主体、请求解释宪法的提起、请求的受理、宪法解释案的审议、宪法解释案的通过等各个环节做出较为严格的限制。对宪法解释程序的启动，需要考虑现实发展需求与宪法文本的合理平衡，选择恰当的契机稳妥推进。

    加强备案审查制度和能力建设

    法规规章有件必备

    记者 张 洋

    每每谈及立法工作，大家普遍关心的是制定了多少法律法规，殊不知修改、废止了多少法律法规，同样是立法工作的重头戏。之所以如此，一方面是因为经济社会发展的现实需要，另一方面是为了维护国家法制统一和权威。

    “现实生活中，我们经常看到具体执行行为对法律法规的歪曲，而很少关注到一些地方性法规、地方政府规章、国务院部门规章对法律法规的歪曲。其实，后者对国家法制统一和权威的危害性更大！”国务院法制办法规协调司负责人说。

    为此，党的十八届四中全会《决定》提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。

    长期以来，国务院高度重视法规规章的备案审查工作。从1987年开始建立法规规章备案审查制度，到1990年发布《法规规章备案规定》，以立法的形式明确备案审查制度的基本内容，再到2001年发布《法规规章备案条例》，进一步明确备案审查的基本程序……备案审查制度不断健全完善。

    反映到日常工作中，法规规章是否超越权限、是否违反上位法规定、是否违反制定程序、相互之间是否协调……近些年来，为维护法制统一，国务院法制办不断加大备案审查力度，特别是对发现规章存在问题的，采取请制定机关说明情况、建议制定机关自行纠正、报请国务院改变或撤销等方式处理；发现地方性法规存在问题的，转请全国人大常委会有关机构处理或由国务院提请全国人大常委会处理。

    据介绍，截至今年10月底，国务院共收到备案登记的地方性法规17774件，地方政府规章20468件，国务院部门规章8492件。“特别是《法规规章备案条例》实施以来，国务院法制办重点对违法或变相设定行政许可、行政处罚，擅自增加公民、法人或者其他组织义务，违反制定程序等问题进行合法性审查，对发现存在问题的500多件法规规章，依照法定程序进行了处理和纠正。”该负责人告诉记者。

    记者还了解到，地方各级政府已经普遍建立了规范性文件备案审查制度，对政府和部门发布的“红头文件”进行监督，初步建立起了地方“四级政府、三级备案”的监督体系。据统计，自2003年至2013年，31个省、自治区、直辖市政府共收到报送备案的规范性文件101533件，经审查并处理和纠正的文件4141件，确保政令畅通。

    如今，全面推进依法治国的大幕已经打开，备案审查又该如何更加富有成效呢？

    采访中，赵振华毫不避讳地指出“四大症结”：目前，法规规章有件必备目标基本实现，但是迟报、不规范报备情况时有发生；地方规范性文件备案还没有做到全覆盖；备案审查力度还需要进一步加强，特别是规章和规范性文件中变相设定许可审批、增加许可条件，违法增加公民、法人或者其他组织义务，违法设立优惠政策，实施地区封锁和部门垄断等问题依然存在；规范性文件制定合法性审查机制还不完善，备案审查机构力量和能力明显不足。

    “我们将进一步加强备案审查制度建设，健全日常审查与重点审查相结合、内部审查与专家协助审查相结合、主动审查与公民、法人和其他组织提请审查相结合的工作机制。”该负责人表示，特别是围绕当前政府职能转变的各项改革举措，我们将进一步加大法规规章备案审查力度，坚决纠正变相设立行政许可、增设企业市场准入门槛、侵犯企业和公民合法权益、影响法律正确实施等问题。

    此外，记者了解到，为进一步完善规范性文件合法性审查机制，国务院法制办还将进一步总结地方实践经验，开展工作试点，制定规范性文件合法性审查机制指导意见，加强对规范性文件的监督，对发现存在问题的规范性文件，坚决予以纠正。

    禁止地方制发带有立法性质的文件

    “红头文件”不是法

    彭 波 张潇月

    年收入低于10万元不让当村官、要求所有官员统一手机彩铃、公务用车必须购买本地某品牌……这些让人惊讶的要求，竟然都出自庄重严肃的“红头文件”。

    近年来，由于对制发“红头文件”的约束、监督不强，一些政府部门、单位或者受利益驱动，或者缺乏法治意识，出台了一些令人啼笑皆非、饱受诟病的“红头文件”。有的部门利用“红头文件”堂而皇之地揽权，有的部门用“红头文件”推卸责任，一些违法的政策措施随之出现。

    党的十八届四中全会明确要求，禁止地方制发带有立法性质的文件。专家纷纷表示，这将有助于用法治手段遏制乱发、滥发“红头文件”行为。

    其实，按照我国立法法规定，只有拥有立法权的国家机关，才有权制定、颁布相应名称的规范性文件，即“带有立法性质的文件”。据此，除了全国人大及其常委会、国务院外，只有省、自治区、直辖市以及较大的市的人大及其常务委员会、地方政府拥有制定地方性法规、规章的权力。

    然而，在现实生活中，有的地方、部门往往采取制发“红头文件”的方式替代地方性法规、规章，以此达到“曲线救国”的目的。其实，“红头文件”并没有严格的定义，只是与地方性法规、规章等需要经过严格的法定程序相比，“红头文件”由政府部门、单位自行制定、发布，主题往往是围绕某一项具体工作、某一个具体问题，具有很强的针对性和操作性，对社会公众的影响力也更为广泛。

    对此，中国人民大学教授朱力宇表示，一些没有立法权的单位、机关擅自制发、滥发“红头文件”，不仅损害了我国的法制统一和权威，也给当地法治秩序造成了严重的破坏。从法律意义上来说，这种文件都是违法的。

    2011年，某地一县级政府出台了《某某区村镇住宅房屋拆迁补偿安置办法（试行）》，规定集体土地上村镇房屋拆迁补偿安置工作实行属地负责制，政府有权进行强制拆迁。该规定一出台，立即引发社会强烈关注，由此出现暴力拆迁现象，甚至引发群体性事件。

    朱力宇表示，首先，县级政府并不具备地方立法权，拆迁办法本身就属于典型的“无权立法”，这种文件是没有法律效力的。其次，这份文件是典型的与民争利行为，地方政府出台规则为拆迁行为创造便利条件，不仅严重侵害了村民的合法权利，而且也给地方政府公信力和法治权威造成了严重破坏。

    朱力宇认为，要落实“禁止地方制发带有立法性质的文件”这一要求，一方面要加强备案审查工作，对于明显与上位法相悖的规范性文件，要依法撤销和纠正，从源头上规范立法性文件。另一方面，要严格禁止一些没有立法权限的政府机关单位随意印发“带有立法性质”的“红头文件”。

    同时，违法的“红头文件”折射出法治思维的缺失。党的十八届四中全会提出要坚持依法执政，就是要求行政机关必须遵守宪法法律，不得在法律之外设定权力，不得作出没有法律依据的减损权利或者增加义务的规定。

    “各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式办事的能力，坚守法律底线。” 朱力宇说，有关部门还应当加快违法、过时“红头文件”的清理及废止工作，完善违法追责机制。唯有如此，才能把权力关进制度的笼子里，维护法制统一和权威。