上海立法设最严责任防治大气污染 实行“双罚制”

      不知道从什么时候开始，每逢节假日，很多人晒旅游照片时，除了当地的美食，美景，还会时不时地附上一张湛蓝天空的照片。甚至在北京等地，即便是平时，每逢天气晴好的时候，网友们也纷纷开始“晒蓝天”。这种“晒蓝天”行为兴起的背后，无疑是我国大气污染防治的严峻现实和普通民众对一片蓝天的热切渴望。

　　《法制日报》记者从近日在沪举办的第二十次全国地方立法研讨会上获悉，今年7月25日，上海市十四届人大常委会第十四次会议表决通过了《上海市大气污染防治条例》。这部历时9个多月的大气污染防治地方立法终于尘埃落定。作为上海市现行有效地方性法规中条文数量最多的一部，该条例共八章一百零八条，其中推动长三角区域大气污染防治立法协作和实行最严格的责任追究制度是两大亮点。

　　生活在长三角地区的人都会对去年11月初到12月中旬那场严重雾霾天气记忆犹新。这场号称史上最严重的雾霾天袭击了全国大部分地区，长三角地区是重灾区，江苏省13个市更是全部严重污染，南京市一年中第三次发布污染橙色预警。

　　同呼吸，共命运。在大气污染治理方面，长三角地区如何进行区域间合作，通过地方立法手段解决雾霾问题，成为急需解决的难题。作为我国经济最发达、经济总量规模最大、最具发展潜力的地区，长三角地区也是我国大气污染比较突出的地区之一。区域内污染物排放高度集中，大气污染区域性特征明显，城市间大气污染变化过程呈现出明显的同步性。而大气污染流动性强、成因复杂等特性，凸显出大气污染联防联控工作的重要性。国内外的成功经验也表明，解决区域大气污染问题，必须尽早采取区域联防联控措施，这就需要加强部门合作，深化大气污染防治部门联合和区域联动。

　　2013年9月，国务院下发的“大气污染防治行动计划”(国十条)明确提出了“建立京津冀、长三角区域大气污染防治协作机制”。根据党中央、国务院的部署要求，江苏、浙江、安徽、上海三省一市政府和环境保护部等国家八部委于今年年初在上海启动长三角区域大气污染防治协作机制，该区域协作机制于今年1月7日召开协调小组第一次工作会议，明确了长三角开展大气污染防治协作的原则及具体方案。会议还通过了《协作小组工作章程》，确定了“协商统筹、责任共担、信息共享、联防联控”的协作原则，建立了会议协商、分工协作、共享联动、科技协作和跟踪评估等工作制度。

　　协作小组各成员单位还共同制定了《长三角区域落实大气污染防治行动计划实施细则》，明确了区域空气质量改善目标和重要治理任务。实施细则全面落实国务院《大气污染防治行动计划》的要求，紧密贴合长三角区域发展实际，体现了经济社会环境一体化发展和率先转型的特点。

　　以此为契机，今年5月，苏、浙、皖、沪三省一市人大常委会法工委主要负责同志和有关专家，在上海就长三角区域大气污染防治立法协作的有关问题进行了论证，并达成了重要共识。四地人大共同认为，采取协调互补的立法协作模式比较符合当前地方立法协作的客观实际。即经过三省一市共同协商确定一个示范性的条款文本，在具体到本地立法的表述时则可有个性化差异，最终形成若干个不同版本的立法文件，由各地人大常委会分别审议通过，在本行政区域内施行。共同协商确定的大气污染防治协作机制内容具体包括：推动长三角区域大气污染防治协作机制在地方立法层面的制度化；推进三省一市在节能减排、污染排放、产业准入和淘汰等方面环境标准的逐步对接；强化大气环境信息共享及污染预警联动、信息通报和应急协调，等等。

　　此次上海通过的条例第六章长三角区域大气污染防治协作的九个条文，其内容均是在长三角区域大气污染防治协作小组第一次工作会议确定的示范文本的基础上，进一步结合上海市大气污染防治实际最终形成的。

　　立法工作中，不但要立权，还要立责。既要赋予行政机关必要的权力和手段，又要加大监督力度、明晰法定责任，如此才能让人民群众充分享受到立法带来的制度红利和法治红利。此次上海市出台的条例就实行了最严格的责任追究制度，成为一大亮点。比如，在审议过程中不少意见认为加大处罚力度确有利于加强当前的环境执法及污染治理工作，为此，条例大幅度提高罚款限额，将无证排污这一严重污染大气环境行为的罚款幅度提高到五万元以上五十万元以下。

　　新修订的环保法针对违法排污行为规定了按日连续处罚的制度，大幅加重了环境违法者的法律责任。同时，还授权地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加按日连续处罚的违法行为的种类。上海市用足了这项立法授权，规定了按日连续处罚制度，以营造对环境违法行为加大处罚力度的氛围。

　　实行“双罚制”，对违法单位的责任人员进行处罚，也是本次上海立法的一个创新。条例共对五类行为设定了个人责任：一是违反条例规定发生环境污染事故的；二是违反规定超标排污的；三是违反规定无证排污的；四是违反规定超总量排污的；五是违反规定拒不执行重污染天气下临时管控措施的。

　　一直以来，根据违法行为造成的社会危害结果来确定处罚，在环保执法中存在一定的操作难度。针对这种情况，原《上海市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》规定了违法行为发生即可进行处罚的“行为罚”，例如，机动车排放明显可见黑烟即可予以处罚的制度。实践证明，对冒黑烟这类属于明显的超标排放行为，行为罚比结果罚更能够提高执法可操作性。因此，上海市人大常委会将行为罚的适用范围进一步扩大，规定机动船、锅炉、窑炉等，一旦发现冒黑烟行为即可直接处罚。

　　值得一提的是，本次条例草案提请常委会审议后，有关部门一同对草案的条款进行了逐条研究，针对制度上考虑不够周全，存有法律责任空白的地方进行了完善。例如，针对企业使用不符合相关标准的高污染燃料的，未保持正常使用大气污染物处理设施或者擅自拆除、闲置该设施的，机动车尾气处理装置未保持正常使用的，使用无环保检验合格标志或者被标识为高污染的车辆从事道路运输经营的以及经营场地的出租者不配合环保执法调查的行为，在最终通过的条例中都增加了相应的法律责任规定。