立法：让改革于法有据

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    立法，是依法治国的第一道门槛。建法治中国，立法要先行。

    法律是治国之重器，良法是善治之前提，治国理政必有良法相辅。十二届全国人大二次会议以来，全国人大常委会密集修法、加快立法，正是为依法治国提供立法层面的保障，有效增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。

    过去一年，全国人大及其常委会紧紧围绕党和国家工作大局开展立法工作，注重发挥法律对改革发展的引领和推动作用，更加突出保障和改善民生方面的立法，及时修改与实际情况和发展要求不相适应的法律。以民主的力量确保立法的质量，以立法的严谨保障法治的科学，在民主与法治的良性互动中，共同见证法治中国前行的每一个脚步。

    保障改善民生 完善现有之法

    随着时代发展，有的法律法规已经滞后了，在解决现实问题方面显得力不从心，这就需要及时对这些法律法规进行调整，从而让人民群众享受到更多的“法治红利”。一年来，全国人大常委会抓紧修改与经济社会发展不相适应的法律，推动科学发展，保障改善民生。

    ——修改环境保护法。环境保护法是环境领域的基础性、综合性法律，全社会对这部重要法律的修改都很关注。全国人大常委会认真贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，坚持从我国国情和发展阶段出发，针对当前环境保护领域的共性问题和突出问题，着重健全保护环境的体制机制，完善防治污染的法律规范，对环境保护法进行了全面修订。

    ——修改军事设施保护法。这次修改统筹兼顾经济建设、社会发展和军事设施保护，对于保障军事设施安全和使用效能，加强国防现代化建设和军事斗争准备，具有重要意义。

    ——修改预算法。这次修改，是预算法施行20年来的第一次修改，是全国人大常委会贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神、深化财税体制改革、推动建立现代财政制度的一项重大举措。修改后的预算法，体现了全面深化改革的精神，总结多年来实践经验，旨在建立健全全面规范、公开透明的预算制度，加快转变政府职能，推进国家治理体系和治理能力现代化，促进经济社会持续健康发展。

    ——修改安全生产法。安全生产事关人民群众生命财产安全，事关经济发展和社会稳定大局。常委会在认真总结实践经验、深入调研的基础上，对安全生产法作出重要修改。旨在通过立法牢固树立以人为本、安全发展的理念，始终把人民群众生命安全放在第一位。

    ——修改保险法等五部法律。常委会通过立法继续深入推进行政审批制度改革，加快建设法治政府和服务型政府。为简政放权提供法律上的有力保障，确保行政权力更加平稳有序运行。

    ——修改行政诉讼法。这次修改是行政诉讼法实施24年来的第一次修改，是对我国行政诉讼制度的一次重要完善。通过立法引导司法机关依法及时准确审理行政诉讼案件，引导政府部门不断增强法治观念，提高依法行政水平，引导公民、法人和其他组织通过法律途径和法治方式保护自己的权益。

    适时制定新法 及时作出决定

    一年来，全国人大及其常委会制定了一批适应推动科学发展、促进社会和谐发展的新法律。

    ——制定反间谍法。这部法律以现行国家安全法为基础，突出反间谍工作特点，在总结实践经验的基础上，增加规定了反间谍工作的原则、间谍行为的定义、国家安全机关的相关职责和保障公民、组织合法权益等方面的内容。

    ——制定航道法。从法律层面规范和强化了航道保护制度，设立了航道通航条件影响评价制度，明确了监管责任，有利于保障航道畅通和航行安全、促进水运发展。

    一年来，全国人大常委会还及时做出一系列法律解释和有关法律问题的决定。确保重大改革于法有据，在法治轨道上推进改革。

    先后审议通过了关于刑法、刑事诉讼法有关规定的7个法律解释；关于民法通则、婚姻法相关条款解释的决定；关于授权在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定；关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定；关于设立国家宪法日的决定；关于授权国务院在三个新设自由贸易试验区以及上海自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定；关于设立烈士纪念日的决定；关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定等。

    发挥立法引领推动保障作用

    过去一年，全国人大常委会着力围绕人大立法工作发挥职能作用，加强重点领域立法，确保及时完成与改革相关的涉法事项，完善立法体制机制，深入推进科学立法、民主立法。盘点和回顾十二届全国人大二次会议以来全国人大常委会的立法足迹，人们可以从中发现诸多亮点。

    亮点一，回顾这一年，用立法引领改革成为人大立法工作的一大亮点，使重要改革举措能够得到法律授权，让改革按法律程序进行，确保一切改革举措都在法治的轨道上推进。立良法，离不开与时俱进。当今中国，经济社会快速发展变化，格外需要以法治保障和维护秩序。全面深化改革涉深水、闯险滩、啃硬骨头，离不开法治的引领和推动。改革是对原有体制机制的改变，而法律是改革实践的方向指引和改革成果的制度化体现。辩证把握“破”与“立”的关系，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要，改革就能在法治轨道上行稳而致远。如为解决有关法律规定在三个新设自由贸易试验区以及上海自由贸易试验区扩展区域的调整实施问题，全国人大常委会作出了关于在上述区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定。人大立法工作为改革的全面顺利展开起到重要的引领和推进作用。

    立法引领是改革成功的关键。改革要突破不合时宜的制度藩篱、打破既得利益格局，同时也要让改革取得的成果及时通过立法形式巩固下来，惠及广大人民群众。这些工作都不能偏离法治轨道，也都需要通过立法为其保驾护航。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。以立法为引领，构筑并完善中国特色社会主义法律体系，无疑是完善和发展中国特色社会主义制度的核心所在。

    亮点二，以改善民生为重点、着力加强社会领域立法，日益成为全国人大常委会立法工作的重点。通过加强大气污染防治、食品安全等重点领域立法和修法工作，回应与人民群众切身利益相关的热点问题，进一步保障人民群众各项权益。大力提高人民群众生活水平，让人民群众生活得更加幸福，是全面深化改革的题中应有之意。以立法这一最为有效可靠的形式解决与群众息息相关的各类问题，是十分必要的，也必将得到人民群众的大力拥护，进一步凝聚全面深化改革的共识和整体合力。

    全国人大常委会过去一年的立法工作，适应改革和法治发展的迫切需要，把握住了时代发展的脉搏，点中了社会需求的“穴位”，反映了广大人民群众的根本意愿。比如行政诉讼法修正案草案扩大了“民告官”的受案范围；刑法修正案（九）草案有效增加“不敢腐”的法律震慑；设立国家宪法日，就是要筑牢公民的宪法意识，以这样固化的方式让宪法这部根本大法更加深入人心。

    亮点三，积极推进科学立法、民主立法。全国人大常委会过去一年进一步完善人大代表参与立法的工作机制。尊重人大代表主体地位，更加注重发挥人大代表的特点、优势和作用，把办理好人大代表依法提出的议案、建议同制定、修改法律紧密结合起来，做好人大代表列席常委会会议审议法律案的工作，健全人大代表参与立法论证、立法调研、立法评估的工作机制。与此同时还加强和改进了立法调研工作。针对立法中重点难点问题，深入实际、深入基层，注意直接倾听基层群众和一线干部的意见。探索邀请地方人大常委会同志直接参与法律草案起草和修改工作。坚持并创新实践中行之有效的调研方式，探索建立听取、收集基层立法意见的经常性渠道，综合运用蹲点调研、跟踪典型案例、“暗访”、随机访谈、问卷调查等多种调研方法，多层次、多渠道地了解真情、实情，掌握一手材料。

    如安全生产法修正案草案、预算法修正案草案等法律案在提请常委会会议表决前经过评估会预先“质检”。“大家今天参加安全生产法修正案草案评估会，就是在参与国家立法工作。你们发表的意见和建议，对保证修改后的安全生产法是一部高质量的法律具有重要作用。”2014年8月的一天，在人民大会堂宾馆一间会议室里，全国人大常委会法制工作委员会有关负责人面对受邀前来参加会议的十余位代表发表上述开场白。这是一次立法评估会，前来参加会议的人员中，有全国人大代表，有企业主管安全生产工作的负责人，也有生产一线的安全管理人员，还有专家学者。评估会上，代表们畅所欲言，对草案进行总体评价，也针对个别条款提出自己的意见和建议。会后，全国人大常委会法工委认真总结评估会上代表们提出的建议并加以研究。此后不久，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了关于修改安全生产法的决定。

    亮点四，加强法律解释工作。全国人大常委会过去一年对需要进一步明确法律规定具体含义或者出现新情况需要明确适用法律依据的，予以及时回应，依照法定程序作出法律解释。逐步研究建立了针对性强、反应及时、便于操作的法律解释工作机制，保证法律正确贯彻实施。

    2014年4月十二届全国人大常委会审议并表决通过了关于刑法、刑事诉讼法有关规定的7个法律解释。这是近几年全国人大常委会首次就内地有关法律的含义和适用问题作出立法解释。解释法律是宪法明确赋予全国人大常委会的一项职权。2000年制定的立法法中专门有一节对什么情况下作法律解释，要经过什么程序都作了规定。法律解释与法律具有同样效力，是一项很重要的立法工作。

    这次关于刑法和刑诉法的解释意义重大。一是体现了综合运用立、改、废、释多种立法形式，适应不同的立法需求和立法任务：如果需要变更制度了，需要作改革，就要改法；有些过时的，就要废法；有些新的问题需要制定规范的，就要制定法律；实践中有理解偏差的，就要解释法律。根据不同的立法需求、立法任务，综合运用多种立法方式，是推进科学立法的一个很重要的方面。二是提高了法律的可执行性和可操作性。通过法律解释进一步明确法律规定，有利于增强法律的可执行性、可操作性。三是针对实践中出现的新问题新情况作解释，有利于维护法制统一。