暴 峰：加强对省属独资国企外派监事会工作的思考

暴 峰：加强对省属独资国企外派监事会工作的思考

依照《公司法》省人民政府决定向省属国有企业直接派出监事会的工作制度已走过五年的历程。五年来监事会的工作深蕴着政府的支持，企业的理解以及从事监事会工作人员的努力和辛劳。五年的实践是在探索中工作、在工作中探索，在实践中学习，在学习中实践。2006年靳善忠副省长对于监事会的工作做出了重要的批示：“监事会的工作两年来逐步探索是有成效的，应予充分肯定。今后应强化两个方面工作。一是对企业的对外投资、担保应有针对性强化监督，要求企业从制度上完善。二是对问题的整改要跟踪。”省国资委主任办公会议用了近一周的时间专门听取了监事会的工作汇报并且进行了专题的讨论研究。从事这个工作深感责任重大与艰巨，是鼓励是鞭策。联系实际工作更充分的认识到监事会工作的重要性和急迫性。现就一些想法和实践中领悟着一些东西谈点体会。

一、 外派监事会是国企改革中制度监督的有效形式

几年的历程，回过头来看，外派监事会这种制度本身的设计是依相互制衡理论为基础保持中立，更好地体现独立与公正，从而有效地解决国有企业的“内部人控制”。避免给企业增加一个新的“婆婆”，影响企业的日常生产经营管理活动，所以对监事会的工作内容、方式等作了一些必要的限制。经过近年来的实践监事会在实地监督检查的情况和资料显示被派出的企业的确存在着财务核算不实、资产流失严重、投资效率不高、风险控制不力、基础管理不扎实、程度不同的存在违规和违法等问题。这些问题的存在，固然有多种子原因，有历史的、有特殊情况下的、有政府行为的，究其主要的因素是国有资产的经营没有相应的监督机制，尤其是缺乏有效的外部监督，很容易产生“一股独大、一人独霸”的内部人控制和管理的格局。在实际工作中董事长和总经理一人兼的就更为突出。如中央企业的中航油、中储棉、及北京市属的高速公路公司案件以及我省化纤研究所等外部的监督不到位或缺乏外部的监督造成的重大损失也已充分的说明外部监督的必要而且迫切。从制度的设立到实践的证明和经济发展的需要都说明外部的监督—--对独资国企外派监事会是经济发展深化国企改革的客观要求，应该做而且应该做好。

二、外派监事会的实践有效保证了出资人监督权力的到位

从监事会的工作实践来看，监事会的工作对于出资人（政府）而言，有一个工作机构长时间的深入到企业专司对国有资产保值增值状况实地的有效监督检查，这样来正确评价国有企业负责人的经营管理业绩，这既健全了国有企业的监督机制，又保证了企业主渠道信息的及时反馈；既能及时地了解企业的资产损益及经营现状，又能对发现的问题给予有效的及时的解决，并能为宏观经济决策、正确履行出资人的职责提供第一手资料，实践证明是有用和管用。对于企业而言 ， 有一个独立于企业之外，与企业并无任何经济利益的工作机构长时间的在企业的实地专司监督检查的职责，有利于企业历史遗留问题的揭示和处理，特别是一些习惯的做法和不自觉的违规甚至违法行为得到了有效的遏止和纠正。帮助企业有效的规范了内控的行为，进一步强化企业以财务管理为核心内容的各项管理工作，也规范了企业领导人员的经营行为，特别是有效的监督了企业一把手的行为，防范了经营风险，提高议事的能力和办事效率，进而推进民主管理，对于实现依法治企等是发挥了不可替代的作用。

因此，外派监事会这种制度的设计既有理论基础的，也是实践的产物。同时也是世界经济发展的精华。出资人为了严格的防止企业的经营者决策不当、滥用权力、甚至中饱私囊的行为损害股东的利益，必须是在保持公司经营者在拥有一定的弹性的权力的条件下，对其进行有效的监督和约束。在这种情况下各个国家从制度上都设立监事会，根据经济学的分权制的理论使得外派监事会的制度更趋于完善和成熟，确实是在规范的公司经营活动、保护出资人的合法的权益上发挥了愈来愈重要的作用。且从外派监事会的工作性质和职责来讲，与新的《公司法》中的规定完全一致，充分的体现了合法性。有效的防止了出资人的缺位或不到位。这样监事会作为出资者的监督的主体就能够从制度上保证公司的正确经营决策和维护好出资人的权益。所以在这种制度下，只能加强并在实践中进一步改进和完善，才能去更好地发挥监事会对国有资产保值增值状况实施有效监督之作用。

三、当前外派监事会工作的研究与探索

2003年国家根据多年国企改革的实践与探索，在总结经验教训及吸取国际上成功作法的基础上，设置了新的统一的国有资产监督管理制度，体现了“三统一”、“三结合”特点。国有资产的出资产人代表----国有资产监督管理委员会依法来行使出资人的权利。其中非常重要的监督权。从字面上讲是“监督管理”、并不是“管理监督”，它的重心应该是“监督”。现在面临的实际问题是由于受主客观条件所限，监事会工作还是存在着不可忽视的问题。

（一） 监事会的知情权 。2006年1月颁布实施的新的《公司法》规定设立了监事会对股东会议的召集和主持的权，以及在特定的条件下对于董事和高级管理人员的起诉权，填补了在公司股东和公司的利益受到决策层、管理层的侵害时如何进行正当的保护。并且还规定董事和高级管理人员要如实的向监事会提供情况和资料，监事会工作的费用和由公司承担，从法律的上落实了监事会的知情权和经济的保障。但是实际执行的情况看执行是有差距。表现是企业一些重要的决策会议不通知监事会参加；一些重要的资料不能够提供，有推委和回避或者搪塞的现象。使得有效的监督权远远落后于经营权的到位。一些企业由于监督者无法进行工作，经营者屡屡侵犯出资人的权利，违规操作和低效率的运行。表现是在国企改革中自买自卖、转移资产、转移收益、程度不同的侵吞国有资产。

（二）、 监事会的成果的运用 。按照《条例》的要求监事会的主要职责是以企业财务监督为核心，对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，确保国有资产及其权益不受侵犯，对其监督检查结果实行报告制。通过实地的监督检查的结果显示，大部分企业都程度不同地存在着资产和损益不实、底数不清、会计信息失真现象，有的甚至是屡查屡犯。当然，企业处理此类问题也有一定的难度，比如有的由于过去的一些政府行为所致、有的企业以财务管理的基础工作薄弱，核算体系乱，调帐随意性大；有的企业财务人员变动较为频繁；有的内部制约机制松弛等，因此需要一定的时间。但是，企业是否认真地从内部的体制、机制上找原因，从内部的制度上堵塞这个漏洞？现实的情况是打了折扣的。成果的使用和信息的沟通，整改的落实及这些制度的相应的确立，都是需要操作的程序上来解决这个问题。因为监督检查和监督整改应该是分别进行，否则监事会的工作就难以有效的开展，受到职责所限。

（三）、 监事会工作的方式改变 。监事会一般每年都对企业定期检查一到二次，由于监管的企业数是六户或五户，有些只得根据实际需要不定期地对企业进行专项检查，或听取汇报、查阅资料、核实情况，列席企业的有关会议，包括指定企业定期如实向监事会报送财务会计报告，报告重大经营管理活动情况等。分开讲是：对于企业要求是两条，一是企业对监事会应该是无密可保（商业秘密的保护问题监事会有其内部的工作纪律规定）；二是凡涉及企业资产、损益变动、重大投资和担保事项等方面的事情，监事会必须全面知底知情。实践中，有的企业做的非常到位，有的企业做的不太好，有些企业有顾虑，还存在获取不到“事前”全面的、重要的、重大的事项的知情权。监事会很难做到事前事后监督的相互衔接和到位。这些在监督检查的过程中表现形式多种多样了。这必然从客观上增加监事会工作的难度、延长工作时间、影响工作进度和质量。

（四）、 工作程序和内容的改变 。依据已经变化了的形势，特别是我省市场经济的的发展和现代企业制度的建立的新的要求，在解决目前监事会职能弱化、监督没力的问题上，在企业的制度上有了大的突破，也就是靠近《公司法》。要有限度地去重新设计程序不断充实工作内容的外延以及内涵，创新的开展工作，国务院国资委把修订《国有企业监事会暂行条例》已经列入2006年制定法规的一项主要任务。鉴于目前的情况，现在是执行的是事后监督的程序控制，对检查出来的问题，企业大部已经进行了整改或者正在整改。但是，在完全市场经济条件下，决策人非常容易出现决策、执行、协调和监督的矛盾。在现行的这种体制下，“强调做大、忽视做强”的思想占着上风，很容易出错。尤其是在当前，在企业整个管理体系中还没有完全建立起决策、执行、监督三轨道的运行机制时，这样监事会的介入一定能起到很大的作用，这样就意味着监督关口的前移，即事后监督要向事中、事前过渡。但是究竟有效的操作程序，是否既能保证监事会的有效监督，又不能有意无意干扰到企业的日常的自主经营行为；既能采取一些有效的措施维护企业的合法的权益，又能充分的调动企业经营者的主观能动性和有一个相当宽松的经营环境。 探索性就在于此，艺术也在于此、创新也在于此 。

在监督检查重点内容上，同样存在一个关注的问题。从当前的实践情况看，监事会工作的重点关注的问题应该是：凡是企业发生重大财务状况，如资产质量差，债务危机、经营亏损；企业的合并、分立、重组、关闭破产等的重大经济事件，甚至包括企业大额不良资产的处置，重要的项目投资与担保以及企业领导人的经营行为有无不当等，除了采取常规的手段获得信息并得出结论外，能否在这些事件进行的过程中，就介入进去，以增强监管的时效性，客观的说对此想法至少应该有个工作控制标准。这样工作起来权责才明确，工作才有程序，才能及时的监而能督、查而能管。如果一味的强调“不参与、不干预”那么监督的时效性就有问题了，必然会出现“既成事实”。再比如，随着市场经济的进一步发育完善，企业管理进一步加强，规范有序，基础性的全面检查已经详细的做了工作，这样自然而然地对企业的资金使用效率及资金使用风险控制就应该是监督的重中之重了。尤其是企业向高风险行业的投资以及省外或国外市场的扩展，如果监事会的工作仍停留在普通的事后检查财务帐的水平上，就很难适应这种已经变化了的形势。对此，过去造成重大损失的教训是非常沉痛的，是一个决策者负不了这个职的。在监督检查的过程中也同样发现这些重大的问题，如省化纤所的担保损失，山西涤纶厂的项目损失、太化的TDI项目损失等。

（五）、 技术力量、监督手段以及与纪检监察、经济审计、绩效考核等更好形成合力和资源共享 。过去的实际中存在着内部信息沟通不及时，衔接不够。借鉴中央企业的外派监事会其经验，根据主任办公会议的研究对外派监事会的工作给予了新的重要的指示，特别强调指出：要加强与相关室的联系，做到信息共享。要定期召开专门会议研究工作。要把监事会监督检查报告作为一项成果，在国资委的工作中体现出来。要把事后监督和过程监督结合起来。要做到财务检查和行为监督并重。监督检查工作要由过去的“不参与、不干预”过渡为依《公司法》行使监事会的各项权利。要把一般性的检查和重点的检查结合起来，特别是大额资金、情节恶劣、重大流失、造成严重后果。要处理好监督与服务的关系，监事会要为企业服务，但更重要的是做好监督检查工作，完成好自己的职责等。这样为外派监事会下一步的开展工作明确了具体的要求。相应的出台了一些文件和规定，认真的解决了操作层面的问题。更趋与资源共享形成监督的合力 。

四、进一步做好外派监事会工作需要关注的一些问题

外派监事会是针对国有独资企业所设立的专项制度，它的存在和发展确实既有需要在制度上做一些补充和完善，也有我们认识上的与时俱进问题，在当前各级国资部门的领导给予了重视和关注，充分的体现了支持和信任，省属国有独资企业正在逐步的认识和给以监事会工作的支持、关心，社会各界、人大代表、省委巡视组、新闻舆论等注视着这个角落。国务院国资委和省国资委工作会议上都做了充分的肯定和安排，省国资委又专门多次召开监事会工作的会议，确实为进一步做好监事会工作奠定了一个好的基础。外部的工作环境日趋规范。从内部来看，加强监事会的自身建设还是尤为的重要。省国资委2006年提出要创建“服务型、学习型、和谐型”的机关，也正是监事会自身建设的目标和方向。2006年召开的全国国有资产监督管理工作会议上李荣融主任指出：“要进一步加强国有资产的监管，坚持和完善监事会制度，研究监事会工作和纪检监察工作，经济审计工作等更好形成合力的途径和方式”。这个指示至少体现两个方面：一是这种制度必须坚持，才能加强国有资产监管，实现国有资产保值增值。省国资委也相应的提出是充分的发挥监事会“抓手”作用和监督的信息主渠道作用。二是完善则是在坚持《国有企业监事会暂行条例》前提下的完善，实施原则性与灵活性的有机统一。工作中应该强调的是监事会与企业是监督与被监督的关系，监督在先。监事会不干预企业的经营决策和经营管理活动，相应的应该注意以下几个方面：

第一．以财务监督为核心，通过财务检查，揭示出企业各项管理工作现状以及危及国有资产安全和影响企业发展的重大问题，以切实履行监督检查职能。第二，依法、依规对企业负责人的经营行为进行监督，即部分的“行为控制”。前提是：必须依法监督，依法控制，这种监督和控制不是监事会直接面对企业，严格监事会的工作程序和工作的步骤，而是由监事会向出资人报告，最后由出资人来议定解决。三是对监事会工作既有量的要求有质的标准。概括地说：年度报告有量，财务数据真实，重大事项清楚，揭示事项准确、客观、公正，反映问题及时 。四是 在实际工作的过程应该是突出重点，依据已经变化了的形势，不断修正我们的工作重点，从而落实省国资委提出的使监督检查工作“有用管用”。如当前在完成对企业的首任实地的监督检查的基础上，就应转入日常监管，落实各项整改意见，规范企业的各项基础管理工作，尤其是建立健全企业内部控制制度，不仅限于防弊纠错，而重要是保证财产完整和对企业的实际上的监控，检查的重点应该转移到 企业重要的经营管理活动，重大经济事件，重大改革举措、重大的项目投资以及职工集中关注的重要问题 上来。五是配合企业的清产核资以及对企业经营业绩考核、统计评价、经营责任相关制度的执行，为进一步加快国有企业改革，规范推进国有企业改制，完善企业的各种基础资料，为企业的发展创造一个好的条件。进而逐步实现监督的重点向资金的使用效率和资金风险控制转变，从而提高监事会工作的深度和时效。六是讲究方法。因为在强化国有资产监管体系建设过程中，监事会对企业的监督应该是最基础、最全面、最直接的监督，所以监事会的工作就有一个既不“越位”，又能使工作“到位”的问题，解决问题的根本办法，必须用落实原则性和灵活性相统一的问题。很时髦的话是讲求艺术。当前要做的到：（1）、企业应该在充分理解监事会工作的基础上，确保监事会工作的知情权，并应该尊重监事会的意见，这个问题要从内部的控制上来解决。有检查、有意见、有结果、有落实、有反馈形成一个有效的闭环管理模式。（2）、监事会应从实际出发，按照《条例》认真履行自己的职责，原则必须坚持，监督在先。（3）、监事会成员应十分注重自身建设，规范自己的行为，在《条例》许可的范围内，对发现的问题及时与企业沟通，并尽快解决。（4）、监事会要注意与纪检监察工作、产权部门、企业内部的财务监督以及中介机构监督工作协调和形成合力、解决信息资源共享问题，提高办事效率，减轻企业负担。（5）、健全和规范工作信息披露体系，最大范围内了解企业最新情况及重要事项，主动的与使国资委机关各个处室、省属企业之间的进行有关的信息沟通，以便随时的掌握第一手资料。

进一步坚持和完善外派监事会制度，研究和探索如何在新的形势下做好监事会工作的途径和方法，是外派监事会面临的必须解决的实际问题，既是必要的又是迫切的，特别是面临的省内的大改革、大开放，在吸引更多的战略投资者以后所形成的投资主体多元化是急待解决的新课题和新问题。今后还需要认真研究和总结，只有以创新的思路，以改革思维、敬业的精神、严谨的态度，努力去研究新情况，解决新问题，创新监督的机制才能为切实履行对国有资产监督管理，才能实现国有资产保值增值的目标。

二○○六年六月