一论“片区扶贫体系研究”片区扶贫的内涵、意义和主要内容

              背景及内涵

            本世纪的第一个十年，中国农村扶贫开发继续取得显著成效，贫困人口明显下降，贫困地区基础设施明显改善，公共服务水平明显提高，《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》的目标任务如期完成，扶贫开发进入了新的阶段。近年来，中国的绝对贫困人口在分布上表现大分散、小集中的态势。贫困人口主要集中在一些集中连片特殊困难地区。这些地区由于自然、民族、历史、政治等多种复杂因素的共同作用，一般经济增长已无法带动其发展，常规的扶贫手段也难以奏效。因此，把集中连片特殊困难地区（简称：连片特困地区或片区）作为扶贫开发的主战场，创新扶贫开发机制，推进片区扶贫开发，实现基本消除绝对贫困现象的目标，帮助连片特困地区在2020年和全国其他地区一起进入全面小康社会，已成为未来十年扶贫开发战略及路径的必然选择。

          “十二五”规划纲要已明确，要“深入推进开发式扶贫，逐步提高扶贫标准，加大扶贫投入，加快解决集中连片特殊困难地区的贫困问题”。国务院扶贫开发领导小组决定，国家将在2011年颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》，提高扶贫标准，把基本消除绝对贫困现象作为扶贫开发首要任务，把连片特困地区作为主战场。温家宝总理2011年3月5日在第十一次全国人民代表大会第四次会议上宣布，要“启动集中连片特殊困难地区扶贫攻坚工程”。

          以连片特困地区推进扶贫开发，是中国扶贫开发体制机制及方式的系统创新。有力、有序、有效推进片区扶贫开发，必须加强相关研究。一是需要从理论上提高和深化对片区扶贫必然性和规律性的认识，从而增强相关方面开展工作的自觉性和主动性，这是确保片区扶贫目标实现的前提；二是需要从实践上系统总结三十多年来全国、片区内扶贫开发的成功实践和失败教训，准确了解和把握贫困地区、贫困人群的真实愿望和迫切需求，这是片区扶贫针对性和效果提高的必然要求，更是确保片区扶贫目标实现的基础；三是需要从战略上明确片区扶贫的总体思路、目标定位、重点内容、主要途径、保障措施等要素，同时理清片区扶贫与区域发展、专项扶贫与行业扶贫、开发扶贫与保障扶贫等关系，这是确保片区扶贫目标实现的关键；四是需要从规划上明确片区扶贫规划编制的指导思想、基本原则、建设内容、项目布局、实施管理等要求，及其与区域发展规划和专项扶贫规划的关系，这是确保片区扶贫目标实现的保障；五是需要从扶贫规划的实施需要上研究政策体系的创新需求、内容体系及创新路径，这是片区扶贫目标实现的根本。

          可见，片区扶贫理论、片区扶贫实践、片区扶贫战略、片区扶贫规划、片区扶贫政策创新等五个方面的研究，构成了“片区扶贫体系研究”的主要内容，五个部分相互支持、互为整体。

      重大意义

        首先，片区扶贫与发展进程对于2020年全国实现全面建成小康社会的奋斗目标具有决定性意义。不管按照哪一种划分方法，确定多少个片区，这些连片特困地区将覆盖数亿人口。如按照国际贫困标准，这些片区内贫困人口占片区内总人口的比例估计不会低于30%。因此，片区内不仅要实现人口和群体脱贫，其公共服务等水平也应达到和国内其它地区基本持平的水平，否则，片区及其群众就难以和全国人民一起进入全面小康社会。只有加强片区扶贫体系研究，才能深刻认识和准确把握片区贫困与反贫困的演变规律，构建起片区扶贫理论、战略、政策及规划体系。

          其次，“启动集中连片特殊困难地区扶贫攻坚工程”，意味着在连片特困地区开展攻坚式扶贫。这些片区集中了全国现存的主要贫困人口，扶贫工作难度大、成本高的特征明显。此外，片区基本都属少数民族聚居区、生态脆弱区，对于扶贫政策综合性需求、差异化的需求更高，对于扶贫政策及其他政策的实施效果需求更高。只有加强片区扶贫体系研究，才能更全面理解不同片区、不同群体的减贫需求，构建及创新与之相适应的片区扶贫体制机制。

            第三，面对贫困状况突出且差异化程度高的地区，中央领导同志多次指出，应有“特殊政策、特殊手段、特殊措施”，这意味着如果沿用传统扶贫理念、方式和方法，及至现有体制和机制都将难以实现对此类地区的扶贫需求。如何满足片区扶贫体系创新的要求，既需要理论层面的认识，更需要实践层面的探索。只有加强片区扶贫体系研究，才能在推进片区扶贫体制机制、方式方法等多维创新中把握方向、明确定位、完善内容。

            此外，组织片区扶贫开发需要加强能力建设。片区扶贫开发能力建设内容既包含扶贫系统开展专项扶贫的能力，也包含行业扶贫的能力、社会扶贫的能力以及扶贫系统协调、动员行业扶贫、社会扶贫的能力。只有加强扶贫体系研究，才能开发更有针对性、操作性的培训教材和相关程序标准，建立并不断提高片区扶贫能力。

      主要内容

      片区扶贫基线调查。开展基线调查是战略、规划研究的基础。其目标和内容是：从贫困人口主体的视角，通过基线调查了解他们对于以往扶贫开发工作的感受，征询他们所体会到的扶贫工作存在的问题和困难，咨询他们对于未来扶贫开发政策的需求。从规划制定方法上看，这种重视贫困人口主体性的方法，是对以往传统自上而下规划制定方法的突破和创新，也是科学发展观贯彻落实和民生政策制定、完善的基础。

          片区扶贫战略研究。通过战略研究确定片区扶贫攻坚工程的目标、指导思想、内容、主要途径和政策需求，特别为理清以下几项关系提供指导：扶贫和区域发展之间的关系；专项扶贫和行业扶贫之间的关系；社会动员如何向扶贫提供可持续的支持；社会保障体系如何与扶贫开发相互配合；重点产业发展与基础设施建设、公共服务普及与贫困人口素质提高等诸项因素之间如何相互促进、整体改变，等等。战略研究的另一个目的是为规划制定提供指导。

          片区扶贫规划研究。在片区扶贫战略研究成果的指导下，研究并明确片区规划的指导思想、目标定位、主要内容和实施管理的体制、机制创新以及项目安排等相关问题，还应包括规划编制的组织方式、技术路线、关键环节和编制范式等。规划研究的主要目的和产出是开发简明、实用的《片区扶贫开发规划编制指南》。片区扶贫开发规划有别于以行政区域为单元的区域经济社会发展规划，也有别于传统的、一般意义上的扶贫规划。片区扶贫开发规划更需要加强行业之间的相互衔接、更需要体现对片区整体新的扶贫开发需求的回应、更需要为动员全社会支持扶贫提供平台。可见，片区扶贫开发规划的编制和实施，不仅对于扶贫部门是项新挑战，对于“大扶贫”涉及到的各相关部门也同样是新的挑战。通过编制规划指南还可以促进认识统一、提升人员能力，增强片区扶贫开发工作的系统性和持续性。

          片区扶贫规划编制和实施试点研究。通过研究，以片区扶贫规划指南和新阶段扶贫开发纲要、中央扶贫工作会议主要精神等为主要内容，为组织开展对片区内相关省（市、自治区）和市（地、州）、县等各级有关部门参与规划编制的干部培训提供支持。通过研究，为片区内分省设立的片区扶贫开发规划编制工作班子提供技术支持。通过试点，总结探索有序推进片区扶贫的组织方式和实施模式。

          片区扶贫理论研究。主要回答以下问题：现阶段为何要采用片区形式组织扶贫攻坚？这些片区有哪些共同性？又各自具有哪些特殊性？如何推动国家总体发展布局和扶贫攻坚工作之间的互动？理论研究要充分借鉴国际经验，特别是欧盟内促进后发展国家和地区发展的经验，以及美国和拉美地区促进后发展地区的发展经验。

          片区扶贫政策创新及建立综合扶贫试验区可行性研究。扶贫攻坚工程必须有“特殊政策”和“特殊手段”，这就要求政策体系创新的步伐必须跟上。政策创新远非现有政策集成，而是需要开展新的创新和试验。可以考虑，选择一到两个片区作为国家试验区，采取类似改革开放初期设立经济特区的模式给予特殊政策支持，比如大幅度增加财政转移支付，在税收政策、土地政策、金融政策等方面进行改革、创新，此外，社会管理模式也应成为探索、试验内容。在深入研究、试验的基础上，提出一揽子的相关战略、政策建议供国家决策。

        （作者系全国贫困干部培训中心主任、博士、研究员）