我国主要污染物排放进入转折期 预判峰值在“十三五”
●当前至2020年是我国污染物排放跨越峰值并进入下降通道的转折期
●未来5～10年我国主要污染物排放的拐点将全面到来
●大气污染物从当前的总量水平削减60%以上，才能实现环境空气质量显著改善，这一过程可能持续20年
随着“十一五”以来污染减排政策的强势推进以及经济结构进入深度调整期，我国主要污染物排放出现了新趋势。有必要对当前的污染物排放防治形势进行重新评估，以使污染减排和环境治理工作更有针对性。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所“我国环境污染形势分析与治理对策研究”课题组根据污染物的环境效应、相关国际经验及数据的可获得性，初步确定了我国大气、水主要污染物的研究范围，重点考察包括二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）、可吸入颗粒物（PM10、PM2.5）、挥发性有机化合物（VOCS）、氨（NH3）、大气重金属等六类大气污染物以及化学需氧量（COD）、氨氮、氰化物、石油类、挥发酚、重金属、总氮、总磷等八类水污染物的排放趋势。课题组构建了研究我国主要污染物排放趋势的分析框架，包括：经济增长前景及经济增长与污染物排放“脱钩”态势；“环境库兹涅茨曲线”（EKC）与污染物减排的国际经验；高耗能高污染行业发展趋势；能源消费总量与能源结构变动趋势；环境监管的有效性与污染物减排政策走势；环境统计口径的变化及不确定性因素等。在此框架下，课题组利用最新统计数据及相关最新研究成果，对主要大气、水污染物排放进行趋势分析，得出如下判断。
资料图片
我国大气污染状况依然严重。资料图片
大气污染物
常规大气污染物排放总量已达到峰值，预判部分非常规大气污染物排放峰值在未来5～10年出现，主要大气污染物叠加总量的峰值极有可能出现在2016—2020年。从数据及相关分析看，可吸入颗粒物（PM10）排放总量自20世纪90年代以来处于下降态势；SO2排放量在2006年出现“拐点”，此后进入稳定的下降通道；NOx排放量在2012年首次出现有统计数据以来的下降，预判NOx排放量已进入“平台期”，并呈下降趋势。据此，可初步判断“常规”的大气污染物排放已出现转折。同时，课题组综合相关研究成果并进行测算，预判挥发性有机化合物、氨、大气重金属的排放总量在2020年左右，即未来5～10年间会达到峰值。将这六类主要大气污染物加总，并分析其排放趋势，大致预估在2016—2020年之间，极可能是这六类污染物排放总量叠加最高的时期。
水污染物
多数水污染物排放量已达到峰值，预判少部分水污染物排放峰值在2020年左右，综合分析及处理后，预判主要水污染物叠加总量的峰值极有可能出现在2016—2020年。从统计数据看，废水中COD、氨氮、重金属、氰化物、石油类、挥发酚污染物排放已持续下降，总磷、总氮排放处于上升态势或处于高位。2011年调整统计口径后，统计范围中增加了农业源COD、氨氮、总磷、总氮等污染物，由于其时间序列较短，给趋势分析带来一定的不确定性。考虑到从目前到2020年左右，我国化肥使用量、畜禽养殖量处于增长态势，农业源COD、氨氮、总磷、总氮的产生量可能仍将处于上升态势或维持高位，且由于农业源污染物难以控制，课题组将农业源COD、氨氮、总磷、总氮的排放作5~10年的“后移”处理。综合考虑各类水污染物排放量以及其减排速度，预判水污染物（叠加）总量大致在2016—2020年之间可以达到峰值，随后进入“平台期”，进而缓慢下降。
总体上，当前至2020年是我国污染物排放跨越峰值并进入下降通道的转折期，未来5~10年我国主要污染物排放的拐点将全面到来，2016—2020年之间（即“十三五”时期）我国主要污染物排放（叠加总量）会达到峰值，这一阶段大致也是各种污染物排放叠加处在最高点的“平台期”。多数污染物排放达到峰值后，大致会进入稳定的下降通道。因此，讨论我国是否应避免“先污染后治理”道路将成为过去式。
通过国际比较可以发现，我国在城镇化、工业化快速发展的中后期阶段、在人均收入水平相对较低的时期实现主要污染物排放的转折，治污减排工作一定意义上是“提前了”。但是，也应注意到，主要污染物排放拐点陆续到来，污染物排放叠加总量处于历史高位，复合型污染的特征将更加明显。因此，这一阶段，很可能是环境质量状态最为复杂的时期。由于环境质量的评价范围、标准选取不同，以及各类污染物的自净能力、环境容量不同，且受污染物累积效应和叠加效应、气候条件、时空分布等复杂因素影响，当前至2020年，我国多数的环境质量监测指标会逐步向好，但不同地区、不同季节的环境污染形势可能会十分复杂。从公众的直观感受上，当前至2020年极可能是我国环境质量最为糟糕的时期。但是，如果从积极的一面来看，也可以大致判断当前至2020年这一阶段是我国环境质量实现“稳中向好”的关键时期。根据测算，大气污染物从当前的总量水平削减60%以上，才能实现环境空气质量的显著改善，这一过程可能需要持续20年左右的时间。
“十三五”期间污染防治对策建议
我国主要污染物排放实现转折主要归功于“十一五”以来，以火电脱硫、污水处理等大规模治污工程建设为支撑，通过“层层分解落实”方式并辅以“一票否决”的考核制度作为保障的污染物减排“总量控制制度”的有效推进。从环境污染治理角度看，当前至2020年左右是我国遏制污染物排放增量、实现总量减排的关键时期。污染物排放“后拐点”时期，对环境监管体制的有效性、各类政策工具应用、减排技术都提出了更高要求。环境治理会从污染物排放“总量减排”的粗放控制阶段逐步转到以环境质量为导向的“精细化”控制阶段。
当前至“十三五”期间，应从三个方面着力改进污染防治工作：
完善环境监管体制，提高整个环境监管体系的效能，进而提高其有效性。其重要目标就是实现《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法”。实现这一目标，应从环境监管的立法、组织体系、监管工具、问责机制等多方面着力。建立并完善环境监管体制问责机制是突破口。监管体系组织结构的优化、监管能力的提高是重要支撑。
完善污染物减排的政策体系。具体而言，进一步做实“命令—控制类”环境政策，发挥其在污染减排中的基础性作用。与此同时，扩大环境经济政策的广度和深度，推进环境政策工具实用化、多元化发展，逐步发挥市场机制的作用，以促进形成污染减排长效机制。要做实排污达标、排污许可证制度等关键制度和环节，同时，要使各类政策工具有效衔接。
推动环境司法专门化制度的发展，使环境污染事件可以进入司法程序，以此提高整个环境法治水平。与此同时，应加强环境法治宣传和环境科普工作，使公众认识到污染减排的长期性和复杂性，了解政府所做的减排工作，并积极参与环境保护和污染治理。
知识链接
我国计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值。碳排放由能源消费产生，不属于大气污染物指标，从国际经验来看，能源消费峰值一般滞后大气污染物排放峰值20年左右。比如，欧洲的大气污染物排放峰值在20世纪70年代，能源消费峰值在20世纪90年代。综合相关研究，中国能源消费峰值大约出现在2030－2040年。
（陈健鹏 高世楫 李佐军 作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所）
