推进新型城镇化需及时修改土地法律

    本届政府对推进农业转移人口市民化高度重视,而且作了制度性的要求,把一些重要的精神变成制度,推动农业转移人口的市民化,推进城镇化的发展。

    “人地钱”挂钩政策能够更好地改善民生,推动新型城镇化的发展

    对话动机

    今年政府工作报告中提出,2016年重点抓好的三项工作之一是:加快农业转移人口市民化,包括深化户籍制度改革,放宽城镇落户条件,建立健全“人地钱”挂钩政策。

    在推进新型城镇化过程中,加快农业转移人口市民化存在哪些问题?为何提出“人地钱”挂钩政策?需要哪些法律进行修改以保障政策的实施?围绕这些问题,《法制日报》记者与业内专家进行了对话。

    对话人国家行政学院经济学教研部主任　张占斌《法制日报》记者　　　　　　　　陈　磊《法制日报》实习生　　　　　　　陈佳韵

    新政策可更好改善民生

    记者:3月16日上午,第十二届全国人民代表大会第四次会议在人民大会堂举行闭幕会,会议决定批准国务院总理李克强所作的政府工作报告。

    政府工作报告中提出,城镇化是现代化的必由之路,是我国最大的内需潜力和发展动能所在。为此,今年重点抓好的三项工作之一是加快农业转移人口市民化,举措包括建立健全“人地钱”挂钩政策。

    您怎样看待政府工作报告中提出的新词“人地钱”挂钩政策?

    张占斌:这说明本届政府对推进农业转移人口市民化是高度重视的,而且作了制度性的要求,就是说把一些重要的精神变成制度,推动农业转移人口的市民化,推进城镇化的发展。过去没有“人地钱”挂钩制度,农业转移人口市民化进程迟缓,很多农业人口在城里面打工多年,甚至“二代农民工”都上岗了。所以,推进农业转移人口市民化关系到国家持续、健康发展的大战略,更好地促进城乡统筹、城乡一体化。

    所以,国务院提出“人地钱”挂钩政策,就是说,今后无论哪个城市吸纳了农业转移人口,比如说吸纳了1000人,国家给你1000人的财政补贴,同时给予这个城市土地用地指标上的激励,增加土地用地指标,这样把钱、地和人挂起钩来,推动城乡一体化发展。

    这也说明,国务院很希望这个工作能往前推动,很希望做好这件事情,很希望通过这件事情能够更好地改善民生,体现出以人为本,推动新型城镇化的发展。

    记者:“人地钱”挂钩政策提出的背景是什么?

    张占斌:提出这项政策的背景,一个是过去我们在这方面有缺陷,过去没有搞“人地钱”挂钩政策,没有制度性规定,有的地方政府就不会跟着国家的“指挥棒”走,没有拿出钱推动农业转移人口市民化。

    第二,中国经济发展进入新常态,希望通过新型城镇化和农业人口转移增加经济增长动力,通过提高城镇化的效率和质量,为中国经济增长提供持续动力。

    再一个背景是,我们要建立小康社会,提出了五大发展理念,在这五大理念引领下建设小康社会,落实到新型城镇化上,就要求我们以人为本,通过农业转移人口的市民化,体现我们城镇化和五大发展理念的结合。

    记者:在加快农业转移人口市民化方面,“十三五”时期,我国将深入推进以人为核心的新型城镇化,实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。到2020年,常住人口城镇化率达到60%,户籍人口城镇化率达到45%。

    这是否是提出“人地钱”挂钩政策的背景之一?

    张占斌:当然是。

    我们在2020年对城镇化率有一个具体要求,常住人口城镇化率达到60%,户籍人口城镇化率达到45%,这是一个硬指标。应当说实现这些硬指标,需要有一些配套的制度,因此也是政策的背景。

    试点工作为新政做准备

    记者:一个与此相关的数据是,截至2015年,我国城镇化率达到56.1%,城镇常住人口已达7.7亿。但是不可否认的是,城镇化推进过程中户籍人口城镇化率比较低,农业转移人口市民化进展比较缓慢等,目前户籍人口城镇化率刚超过30%,土地城镇化远远快于人口城镇化。

    在这背后,反映了我国城镇化推进过程中存在怎样的问题?

    张占斌:这个问题是多年积累下的,从数据上看,土地城镇化远远快于人口城镇化。这就说明我们的城镇化存在不合理的地方,有的地方简单地把城镇化等于开发区、办新城、搞房地产开发等,大量批地卖地,这是挣钱,但农业转移人口市民化是要花钱的,所以有的地方政府在农业转移人口市民化方面动力不够,导致农民进城进不了,影响经济发展。

    所以,中央提出了新型城镇化,这就要求首先是以人为本,再往下说,就是推动农业转移人口市民化。

    记者:在“人地钱”挂钩政策之前,“人地挂钩”已然开始实施。

    国务院办公厅《关于2008年深化经济体制改革工作意见的通知》就提出了“推进城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口定居规模相挂钩的试点工作”。

    2011年9月,《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》中提出河南先行先试“人地挂钩”政策。该政策的基本操作方式是:农民到城市工作,在当地落户得到妥善安置后,他农村的那一块宅基地、耕地可以“腾出来”,复耕或者变成建设用地,这样他所居住的城市也就获得了建设用地指标资格。

    “人地挂钩”试点政策的推行,是否为提出“人地钱”挂钩政策作了准备?

    张占斌:中央考虑到了新型城镇化的复杂性,在“人地钱”挂钩政策之前搞了“人地挂钩”试点,提供了一些实践经验,当然从政策意义上肯定是为这个政策作了准备。

    记者:上述政策能够破解现实中的什么问题?

    张占斌:应该说能够解决一些实践中的问题。农业转移人口市民化涉及很多问题,试点政策确实能够加快农业转移人口市民化,但这还涉及到城市能不能容纳、产业能不能容纳、农民愿不愿意进城等一系列问题。

    比如说,钱的问题。根据测算,一个进城农民工需要政府配套大约10万元的成本,如果一个两个,地方政府掏得起,如果数量很大,有的地方政府可能就掏不起,可能就不会太积极做这个事情。因此,提出这项政策,有助于激励地方政府将政策落地。

    新政需在法律层面确认

    记者:国土资源部部长姜大明透露,国土资源部已会同国家发改委、公安部、人社部、住建部制定了“人地钱挂钩”方案,正在按程序报批。“人地钱挂钩”遵循“以人为中心”的原则,以人定地、人随地走。

    要打通“人往城转、地随人走、钱从地出”是否需要各方面的政策配合?比如说需要推动户籍、社保、财政制度等一系列制度改革,用多重政策的合力消除各种“藩篱”?

    张占斌:一项政策的实施,需要其他政策的配合,实施效果才更好。农业转移人口市民化还是有很多问题,比如农业人口进入城市以后,需要融入这个城市,待下去,政府就需要提供可及性的公共服务。

    国土资源部正在制定这方面的政策和制度,也需要户籍制度改革、财政转移支付制度、社保制度等的配合,事情就能做得更好。

    记者:中国目前执行最严格的耕地保护制度,并建立起了一套以建设用地指标审批和控制为核心的管理体系。因此有观点认为,探索实行“人地挂钩”的政策,可以说是化解当前土地“城镇化”发展过快,提高土地高效使用的重大土地制度改革。

    那么,现行土地法、土地管理法是否需要因此予以修改?

    张占斌:土地法、土地管理法对于规范土地的利用和开发,应该说还是取得很好的规范作用,但中国的经济也给土地管理制度提出了新的挑战,包括怎么实现“人地钱”挂钩、怎么能够实现以人为本的新型城镇化,土地法、土地管理法,特别是土地管理法还有一些修改完善的空间,还需要随着国家政策的完善做一些调整。

    比如,对于“人地钱”挂钩政策,需要在法律层面上进行确认,另外,对于农村土地的流转,也要在法律中进行科学规范,更加有法律上的保障。制图/李晓军