国务院关于2015年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告

全国人民代表大会常务委员会：

    根据环境保护法要求，受国务院委托，现就2015年度全国环境状况和环境保护目标完成情况报告如下，请审议。

    一、2015年环境质量状况

    2015年，全国环境质量进一步改善，但环境污染重、生态受损大、环境风险高等问题仍然突出。

    （一）空气质量。全国338个地级及以上城市中，有73个城市达标，占21.6%；优良天数比例76.7%，重度及以上污染天数比例3.2%；细颗粒物（PM _2.5 ）年均浓度50微克/立方米，超标42.9%，可吸入颗粒物（PM ₁₀ ）年均浓度87微克/立方米，超标24.3%；二氧化硫（SO ₂ ）、二氧化氮（NO ₂ ）、臭氧（O ₃ ）、一氧化碳（CO）年均浓度分别为25微克/立方米、30微克/立方米、134微克/立方米、2.1毫克/立方米，均达标。主要有以下特点：

    一是空气质量总体呈改善趋势，但污染程度仍较高，部分地区冬季雾霾天气频发高发。首批实施新环境空气质量标准的74个城市，与2013年相比，2015年空气质量优良天数比例为71.2%，提高10.7个百分点；重度及以上污染天数比例为4.1%，下降4.6个百分点;细颗粒物平均浓度为55微克/立方米，下降23.6%。2015年，338个地级及以上城市可吸入颗粒物年均浓度同比下降7.4%，有78.4%的城市空气质量仍然超标，有45个城市细颗粒物年均浓度超标一倍以上。京津冀地区重度及以上污染天数比例为10%，同比下降7个百分点，但采暖期细颗粒物平均浓度同比增长9.6%（北京增长75.9%），受多种因素影响，11—12月出现3次重污染天气。

    二是颗粒物为主要污染因子，臭氧污染问题日益增多。细颗粒物和可吸入颗粒物作为首要污染物的超标天数占总超标天数八成多。臭氧为首要污染物的占总超标天数的16.9%。二氧化硫年均浓度超标城市比例由2010年的22.6%下降到2015年的3.3%，酸雨区面积占国土面积比例由历史高峰值的30%左右降至8.8%。

    三是区域不平衡，部分城市有所反弹。珠三角空气质量改善幅度最大，区域细颗粒物平均浓度为34微克/立方米，首次达标。郑州、乌鲁木齐、济南细颗粒物浓度在2014年同比下降后2015年又有反弹；同时，还有70个城市可吸入颗粒物浓度不降反升。

    （二）水环境质量。全国地表水达到或好于Ⅲ类水质的国控断面比例为64.5%。开展监测的地级及以上城市集中式水源地中，有92.6%地表水型饮用水水源地达标，86.6%地下水型饮用水水源地达标。主要有以下特点：

    一是地表水水质稳中趋好，但部分水体污染问题突出。2015年，达到或好于Ⅲ类水质比例断面比2010年提高14.6个百分点，劣V类水质比例下降6.8个百分点。南水北调东、中线一期工程调水水质稳定达标。近八成劣Ⅴ类水体集中在海河、淮河、辽河和黄河流域，海河、辽河流域主要支流劣Ⅴ类水质断面比例分别为44%、33.3%。城市黑臭水体大量存在。14个富营养化湖库无明显改善。近岸海域局部污染严重。

    二是良好水体保护形势严峻。2015年全国地表水Ⅰ类水质断面比例为2.8%，同比降低0.6个百分点。2010—2015年，长江流域Ⅰ类水质断面比例降低1个百分点，西南诸河无Ⅰ类水质断面、Ⅱ类水质断面比例下降4.1个百分点。

    三是主要污染因子出现分化。2015年地表水化学需氧量平均浓度比2010年下降32%。总磷浓度下降幅度慢于其他指标，已成为地表水第二超标因子。

    （三）土壤环境状况。全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%，耕地土壤点位超标率为19.4%。长三角、珠三角、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大。

    （四）生态环境状况。2015年完成的全国生态环境十年（2000—2010年）变化调查评估结果显示，全国森林、湿地、草原生态系统面积有所增加，土地沙化面积减少6%，石漠化面积减少4.7%；自然海岸线长度减少10.5%，海岸带自然湿地减少14.9%。国家开展生态环境质量考核的512个县中，105个变好，66个变差。

    （五）环境风险。突发环境事件呈下降趋势，核与辐射安全可控。2015年全国共发生各类突发环境事件330起，同比下降三成。涉重金属突发环境事件从2010年的14起下降至2015年的2起，放射源事故发生率下降到万分之一以下的历史最好水平。但区域性、布局性、结构性环境风险日益凸显，12%的危险化学品企业距离饮用水水源保护区等环境敏感区域不足1公里。妥善处置多起突发环境事件，科学应对天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故环境影响。

    二、环境保护目标和工作任务完成情况

    2015年，全国化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放总量同比分别下降3.1%、5.8%、3.6%、10.9%，比2010年分别下降12.9%、18%、13%、18.6%；森林覆盖率由2010年的20.36%提高到21.66%，森林蓄积量增加到151亿立方米。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》确定的环境约束性指标均如期完成，2015年《政府工作报告》确定的主要污染物减排年度目标超额完成。

    （一）加强环境法治建设，严格执法监管。配合修订出台《大气污染防治法》，研究起草环境保护税法、土壤污染防治法、核安全法以及排污许可管理条例等法律法规，推进水污染防治法、环境影响评价法、草原法、野生动物保护法等修订。配合司法机关出台环境民事公益诉讼案件、环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释。

    深入开展《环境保护法》实施年活动。将全国人大常委会关于《大气污染防治法》、《水污染防治法》执法检查报告及审议意见提出的问题，作为执法重点。依法落实地方政府环保责任，环境保护部对33个市（区）开展综合督查，公开约谈15个市级政府主要负责同志；各省级环保部门对163个市开展综合督查，对31个市进行约谈、20个市县实施区域环评限批、176个问题挂牌督办。

    落实企业环保主体责任，全国实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产案件8000余件，移送行政拘留、涉嫌环境污染犯罪案件近3800件。各级环保部门下达行政处罚决定9.7万余份，罚款42.5亿元，比2014年增长34%。开展环境保护大检查，全国共检查企业177万家次，查处各类违法企业19.1万家，责令关停取缔2万家、停产3.4万家、限期改正8.9万家。每月公布《环境保护法》执行情况，及时主动公布空气、水环境质量等环境信息，公布数据弄虚作假等典型环境违法案件74件。开通“12369”环保微信举报平台，全国共收到并办理举报线索超过1.3万件。

    （二）坚决向污染宣战，全力推进大气、水、土壤污染治理。深入实施《大气污染防治行动计划》（以下称《大气十条》）。新增煤电机组脱硫增容改造1亿千瓦，脱硫机组达8.9亿千瓦；新增脱硝机组1.4亿千瓦，脱硝机组达8.3亿千瓦；累计完成煤电机组超低排放改造1.6亿千瓦。淘汰2005年底前注册营运的黄标车126万辆。全年生产新能源汽车37.9万辆，同比增长4倍。全面供应国四标准车用汽柴油，北京、天津、上海等地率先供应国五标准车用汽柴油。在珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域设立船舶排放控制区。启动石化行业挥发性有机物（VOCs）综合整治。加强对建筑工地扬尘、渣土运输等环节监管。实施秸秆综合利用等项目。加强重污染天气联合会商和预警发布，严格落实应急措施。

    进一步加强水污染防治。国务院印发《水污染防治行动计划》（以下称《水十条》），各省（区、市）均已编制具体实施方案，有关部门成立协作机制，先后出台配套措施文件。全国新增城镇污水日处理能力1096万吨、再生水利用能力338万吨。城市污水处理率达91%，生活垃圾无害化处理率达92.5%。建立城市黑臭水体整治监管平台，各地排查确认近2000条城市黑臭水体。实施国家地下水监测工程。“十二五”期间，全国完成7.2万个村庄环境综合整治任务，1.2亿多农村人口直接受益。有2万余家畜禽规模养殖场健全废弃物处理和资源化利用设施。加快实施化肥、农药使用量零增长行动，推广配方施肥面积累计达15亿亩。设立船舶油污损害赔偿基金，健全内河船舶污染损害责任保险制度。在京津冀水源涵养区、广西广东九洲江、福建广东汀江—韩江开展生态补偿试点。

    稳步推进土壤污染防治。加快编制《土壤污染防治行动计划》（以下称《土十条》）。在10个省份启动土壤污染治理与修复试点示范项目。支持38个重金属重点防控区域开展综合防治示范。持续开展农产品产地土壤重金属污染普查，涉及16.23亿亩。在长株潭地区实施重金属污染耕地修复及农作物种植结构调整试点，涉及170万亩。在新疆、甘肃等6省（区）和新疆生产建设兵团开展农膜回收利用示范，约涉及1200万亩。

    （三）坚持预防为主，推动转方式调结构。积极稳妥化解产能过剩，近三年淘汰落后炼钢炼铁产能9000多万吨、水泥2.3亿吨、平板玻璃7600多万重量箱、电解铝100多万吨。推进煤炭清洁高效利用，京津冀等重点区域实现煤炭消费负增长。出台关于重点产业布局调整和产业转移的指导意见，引导相关产业向适宜开发区域集聚。国务院印发全国海洋主体功能区划，有关部门组织实施京津冀协同发展生态环境保护规划，修编发布全国生态功能区划。启动京津冀、长三角、珠三角战略环评，对石化、煤电基地等49项规划进行环评审查。加快水利、铁路等基础设施、民生工程和重大项目审批，批复项目环评159个，涉及投资1.5万多亿元；不予审批21个，涉及投资1170多亿元。在下放环评审批权限的同时，发布实施重点行业环评审批原则和准入条件，采用“双随机”抽查、约谈、区域限批或上收审批权限等手段，严格事中事后监管。发布国家环境标准83项。

    （四）深化生态环保领域改革，健全体制机制。党中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，出台环境保护督察、生态环境监测网络建设、生态环境损害赔偿制度改革试点等配套文件。在河北省开展中央环境保护督察试点。推进大气、水和土壤环境质量监测网络建设和事权上收。启动生态环境损害赔偿制度改革、自然资源资产负债表编制、自然资源资产离任审计等试点。深入开展排污权有偿使用与交易试点，累计交易超过70亿元。在青海三江源等地区开展国家公园体制试点。积极推进环保费改税。北京、江苏等10省（市）大力开展环境污染第三方治理。

    （五）加大投资力度，实施一批重大生态环保工程。中央财政节能环保支出2782.16亿元，同比增长13.9%。其中，安排大气污染防治专项资金106亿元，水污染防治专项资金121.5亿元，重金属污染防治专项资金37亿元。实施生物多样性保护重大工程，开展天然林资源保护、新一轮退耕还林还草、退牧还草、石漠化综合治理等生态保护与修复工程。

    三、下一步工作安排

    当前，我国环境保护形势依然严峻，资源环境承载能力已经达到或接近上限，生态环境特别是大气、水、土壤污染严重，已成为全面建成小康社会的突出短板，扭转环境恶化、提高环境质量是广大人民群众的热切期盼。同时，我国工业化、城镇化、农业现代化的任务尚未完成，产业结构偏重、能源结构不合理等情况短期内难以根本改变，加之一些地方环保责任不落实、执法监管不严、基层能力不足等问题，环境保护面临的压力和挑战巨大，环境质量改善需要付出艰苦、长期的努力。

    “十三五”期间，我们将紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，以改善环境质量为核心，以解决生态环境领域突出问题为重点，以生态文明体制改革为动力，实行最严格的环境保护制度，打好大气、水、土壤污染防治“三大战役”，推进主要污染物减排，严密防控环境风险，不断提高环境管理系统化、科学化、法治化、精细化和信息化水平，实现环境质量总体改善。

    按照2016年《政府工作报告》关于加大环境治理力度的要求，环境保护工作的主要目标是：全国地级及以上城市空气质量优良天数比例达到77%，未达标城市细颗粒物浓度下降3%；地表水达到或好于Ⅲ类水体比例达66.5%，劣Ⅴ类比例控制在9.2%以内；化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量分别下降2%、2%、3%、3%。将重点抓好以下工作：

    （一）坚决打好“三大战役”。持续实施《大气十条》。在重点区域实行大气污染联防联控。落实冬季大气污染防治强化措施，加强重污染天气应对，突出抓好京津冀特别是北京等重点区域大气治理。着力抓好减少燃煤排放和机动车排放。加强煤炭清洁高效利用，减少散煤使用，推进以电代煤、以气代煤。完成燃煤电厂超低排放改造1.5亿千瓦，加快淘汰不符合强制性标准的燃煤锅炉，提高清洁能源比例。淘汰黄标车和老旧车380万辆，全面推广车用燃油国五标准。

    全面落实《水十条》。出台考核实施细则等配套政策措施。加强流域水环境综合治理。建立水环境质量预警制度，对各地水环境质量状况进行排名。定期公布黑臭水体整治情况。继续开展地下水超采区综合治理和城市集中式饮用水水源环境状况评估。大力推动污水、垃圾处理设施建设与改造。开展海湾、滨海湿地等重点区域治理修复。

    出台实施《土十条》。启动全国土壤污染状况详查，以农用地和建设用地为重点，实行分级分类管控。完成土壤环境质量国控监测点位设置，建立土壤环境基础数据库。健全土壤污染防治相关标准和技术规范，推进治理与修复试点示范。

    （二）深入推进各项改革。全面开展环境保护督察。加快环境监测全面设点和全国联网，完成京津冀、长三角、珠三角县级空气质量监测点位联网。推进国家环境质量监测事权上收。开展省以下环保机构监测监察执法垂直管理、按流域设置环境监管和行政执法机构试点。继续开展生态环境损害赔偿、国家公园体制等试点。改革和完善主要污染物总量减排制度。完善污染物排放许可制。通过政府购买服务等方式，加大对环境污染第三方治理的支持力度。全面推进环境质量信息和企业环境信息公开。完善环境公益诉讼制度。

    （三）加强环境法治保障。配合做好水污染防治法、环境保护税法、土壤污染防治法、核安全法、草原法、野生动物保护法等法律制（修）订。严格执行环境保护法、大气污染防治法，坚持“督政”与“查企”并举、“严打违法”与“规范执法”并重，提高环境执法效能。依法实施工业污染源全面达标排放计划，对排污企业全面实行在线监测。督促各地按期完成违法违规建设项目清理整顿任务。在长江经济带开展“共抓大保护”专项执法活动。突出季节性特点，开展针对性执法检查。

    （四）健全环境预防体系。划定并严守生态保护红线。实施能耗、水耗总量和强度双控，研究建立资源环境承载能力监测预警机制。继续开展京津冀、长三角、珠三角等区域战略环评，加强重点领域规划环评，开展重点产业园区规划环评“负面清单管理”试点。结合落实“去产能”任务，运用环保等多种手段，严格控制新增产能，有序退出过剩产能。

    （五）加大生态和农村环境保护力度。健全生态保护补偿机制，在重点生态功能区实行产业准入负面清单制度。对各类破坏生态环境的违法行为扭住不放、一抓到底，指导督促地方对生态环境领域存在的突出问题彻底整改。开展大规模国土绿化行动。继续实施重大生态工程，实施新一轮草原生态保护补助奖励政策，停止天然林商业性采伐，制定湿地保护修复制度方案。深入推进农村环境连片整治，加强农村面源污染治理和秸秆综合利用，着力改善农村人居环境。

    （六）夯实环境科技基础，发展绿色环保产业。完善环境标准和技术政策体系，扩大绿色环保标准覆盖面。继续组织实施“水体污染控制与治理”国家重大科技专项和“大气污染成因和控制技术研究”等重点专项，积极推进土壤污染防治等重点专项立项，强化环保科技支撑。完善环保产业发展扶持政策，加快推广新技术、新装备、新产品，加大建筑节能改造力度，加快传统制造业绿色改造。

    （七）有效防控环境风险。强化重污染天气、饮用水污染、有毒有害气体释放等关系公众健康的重点领域风险预警与管控。加强化学物质和危险废物环境管理，强化尾矿库环境风险管理。严格核与辐射安全监管。督促存在重大环境风险企业开展隐患排查治理，健全生态环境事件应急网络，做好突发环境事件处置应对。

    委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，长期以来，全国人大常委会高度重视、大力支持环境保护工作，不断加强立法和实施监督，有力推进了我国环境保护工作。我们将按照党中央、国务院的决策部署，在全国人大及其常委会的监督支持下，以改善环境质量为核心，打好持久战和攻坚战，不断补齐环保短板，为全面建成小康社会做出新贡献。