国外警务改革的历史与趋势

随着形势的发展变化，国外警务工作在漫长的发展历程中经历了无数次大大小小的改革。以西方为例，具有历史意义的改革有4次。

第一次警务革命以1829年伦敦大都市警察的建立为标志。英国在18世纪末，工业化与城市化产生了严重的阶级对立，犯罪增长，治安混乱。面对如此严峻的挑战，1829年英国内政大臣罗伯特·比尔提出建立现代职业警察，并制定了新警察的12条原则。英国国会当年通过了比尔创建新警察制度的议案《大伦敦警察法》，西方公认的世界上最早的正式警察——职业制服警察从此诞生。区别于古代的警察，它有如下的新特征：大都市的警察权力源于法律，并向地方负责，它是一支公众所有的警察，不是私人的警察。它已完全从司法、社会福利中分离出来，特别是与军队相脱离，成为一支专职的、以警察工作为职业的非武装的力量。罗伯特·比尔制定新警察的12条原则，强调以预防为主，重视警民关系，增加服务职能，使其成为新旧警察的分水岭，被誉为第一次警务革命。

第二次警务革命是以美国的警察专业化为标志。19世纪末到20世纪初，世界各国警察大部分处于初创阶段，训练不足，效率低下，腐化严重，尚不是一支独立的专业化队伍。美国警长协会主席查德·西尔威斯率先开展了警察专业运动。其核心是通过专业化摆脱地方政治对警察的控制，使警察成为一支独立的、高效率的文职队伍。其主要措施是加强培训，注重工作专业化，引进军事化管理。第二次警务革命是新警察独立与成熟的标志。

第三次警务革命以欧美各国警察现代化为标志。20世纪30年代到70年代，西方主要资本主义国家逐步完成了警察的现代化，引进并完善车辆巡逻体制，建立了电子指挥中心与控制中心，建立信息情报中心，实现查询电子计算机联网。与此同时，各国的警察编制、警察预算均有巨大的增长。第三次警察革命立足于使警察成为“打击犯罪的战士”。此时的警察形象，是头顶钢盔、肩别对讲机、手持盾牌、腰挎手枪的“机械战警”。

以英国为例，1966年英国警察为8.6万人，1981年为11万人，1991年上升为14万人。许多郡的警察人数上升了一倍多。25年内全国警察总数上升了61%。增加警力带来了若干消极的后果：首先，国家承担了巨大的经济压力。英国采用警察高工资政策，一个刚上岗的新警员的工资与大学讲师的工资相近。英国警察是政府机关中少数几个由政府支付退休养老金的部门，还享受住房、保险等多种补贴。英国每年通货膨胀率在9％左右，只有警察工资每年自动上调一两次，与物价上涨同步。粗略计算，一名警察年薪在1.5万英镑左右，政府负担过重。其次，公众支付巨大的税款，警察人数的上升直接加重了纳税人的负担，引起民众的愤怒与指责。但是，在警力不断增长的同时，英国犯罪率处于上升较快的状态。1967年英国发案120万起，1977年发案240万起，11年上升了1倍。警力与犯罪同步增长，这是人们始料不及的，它使各界深思，从而引发了第四次警务革命。

第四次警务改革是现代化后欧美各国的“新警察模式改革”(主要内容是社区警务运动)。它在以下10个方面对原有的警察组织结构、理论观念进行冲击，返朴归真，是警察现代化技术与警察哲学的理性整合。

一、在警力方面，从人、财、物的巨增长转向“无增长改善论”

面对增长警力编制的种种弊病，英国警务改革的旗手、德文郡警察局局长约翰·安德逊提出了“无增长改善论”，它是指警察在不增长人员编制、器材装备的前提下，通过警务改革提高警察完成工作目标的能力。他有一个比喻：那就是，如果说警务工作是一棵大树，警察机关就是树的主干，各警种是树的各个枝杈。过去我们只注意了对树的主干和枝杈的修整，而忽略的最重要的部分：树的根基必须牢牢扎根于土壤，这个土壤就是社区，产生犯罪的根源、抑制犯罪的主体在社区，所有的警务工作都离不开社区。他认为：警察所需要的人力资源远远超出了社会经济能力所能允许的范围，大幅度提高警察开支，建立庞大的警察队伍是无益的、危险的。警察现代化应偏离继续提高警察比例、装备高度现代化的美国模式。社区警务是在警务现代化之后，警务改革的必然方向。提高警力，一是应以社会人力资源为警力的后备，以公众千百双眼睛与耳朵作为警察的眼睛与耳朵。二是加强警察训练，以质量胜数量。警务改革的方向是返朴归真，现代化的警察应在传统警务思想中吸取精华。

二、在装备方面，从追求“机器人”模式转向追求“传统的更夫”模式，重新重视警察的服务意识与警察道德修养

欧美发达国家的公众，对头戴钢盔、身穿防弹背心、驾驶着全天候巡逻车的“机械警察”十分反感，强烈要求警察重新回到公众当中，发出了“要传统更夫，不要机器人”的呼声。20世纪60年代，英国警察曾是国民引以为骄傲的象征，那时警察与家属一起住在村里，他们熟悉乡亲、熟悉乡村，成为公众的朋友。60年代之后，汽车逐步普及。一台全天候车需要配备4名警察，警察离开乡村，向城市集中。当 警察 坐在车中以后，与公众的关系就逐步疏远了。1976年，英国警察进行了一次公众调查——“怎样才能做一个现代化的警察？”公众的回答没有一项是指向装备的，全部答案都指向理解、同情、合作等警察品质与道德。

三、在警务风格方面，从单一的被动警务转向重视主动警务

主要西方国家已把工作重点从快速反应转向预防犯罪，强调调查研究在先，以预防为主。警察走出岗亭，了解群众、组织群众。20世纪50年代至60年代，西方国家警察普遍开始现代化进程。反应警务是随着警察现代化而形成的一种警务风格。它强调接报案后的 快速反应 ，以反应时间也就是警察接报案后快速到达现场的时间，作为衡量警察效益的重要标志。由于强调被动反应，重视通讯联络与车辆现代化，反应警务又被称为“消防队式的警务”。原来警察与公众的关系是“非刑事性的”，即无论发案与否都有联系。反应警务实施后，警察只在发案时才与公众联系，忽视主动预防。到了20世纪70年代后期，警务改革从反应警务向主动提前警务转变。主动提前警务旨在唤起社会与公众的参与，采用各种手段减少犯罪。主动提前警务以预防为主，强调社会各单位的合作，宣传群众，组织群众，从根本上减少犯罪的社会根源。现代 西方国家 所进行的社区警务、邻里守望等警务改革都可视为主动提前警务论的组成部分。

四、在工作重点方面，从单一的巡逻与刑侦转向社区警务

由于传统的警务工作在打击犯罪方面收效甚微，警察不得不把工作重点放到社区警务上来，逐步扭转单纯的“打击犯罪的战士形象”，塑造战士与服务员的双重形象。据调查，在警察接报案的电话中，只有20%与犯罪有关，80%是社会服务性的要求。因此，越来越多的警察领导把工作重点转移到社区警务上来，强调步巡、自行车巡逻代替车巡，把巡逻勤务与社区警务紧密结合起来，巡逻注重宣传教育，增强家庭的安全观念与个人的防范意识。

五、在衡量标准上，从单纯重视犯罪率与破案率到多种指标综合评估，不仅重视警察部门自己的统计，也重视社会的反应。主客观评价相结合，以主观评价为主

许多西方警察和犯罪学家都认为犯罪率不能真实反映犯罪现状。隐案、漏案现象是各国普遍存在的严重问题，片面追求低犯罪率等于变相鼓励弄虚作假。此外，随着社会发展和法律的健全，犯罪率自然要经历一个由低到高的过程，这是犯罪自身的规律，它不以警察的意志为转移。英国警察研究中心认为犯罪率高并不一定是坏事：立案率高反映警察工作认真而负责，反映出立案渠道畅通。从某种意义上说，立案率高是警察效率高的标志。其次，犯罪率上升可正确反映警察工作，可以使警察部门向政府申请更多的预算与器材装备。

英国是世界上发案率最高的国家之一。据统计，1990年英格兰与 威尔士 警察登记的犯罪总数为450万件，在每一万人中，一年有近800件刑事案件。但如果具体分析就会发现其中奥秘：首先是英国的盗窃案没有立案标准，即使被偷了一英镑，也可以报案，警察也得立案。第二是英国的电话普及率高，83％的家庭有电话，拨打999报警电话极方便。第三，警察与人口比例值大，在一个固定地区，巡逻警察越多，报案数亦多，因为公众有更多的机会报案。第四，英国警察部门衡量警察政绩的唯一标准就是接报案数，警官发现的案子越多，提升也就越快，致使个别警察有虚报案子的情况。

现在英美等国开始以多种指标综合评价警察的工作，这些指标有：被害人调查、安全感调查、公众对警察的满意程度调查、对警察工作的重点评价调查以及 警民关系 调查等。

六、在力量的主体认识上，从以警察为主体到以社会为主体，逐步认识到产生犯罪的根源在于整个社会，打击犯罪的主体也在于整个社会

警察在抑制犯罪的斗争中，起着重要的作用，但不是决定性的作用。树立自我警务与全民皆警的观念值得倡导。他们认为，人类可以通过多种方式抑制和减少犯罪，只有通过整个社会才能减少犯罪，因为社会种种混乱现象是产生犯罪的根源。

七、在领导体制上，中央集权与地区自治的差距越来越小

以英美为代表的地区自治(以块为主)正在向加强全国统一协调、统一领导的方向发展；以法国、德国为代表的 中央集权 警察(以条为主)逐步向分散权力，建立地方警察的方向发展。

1829年英国议会通过《大伦敦警察法》时，只是建立地方警察系统，直到1856年《郡市警察法》颁布，各郡才逐步要求建立警察机构，并将任命警察队伍领导的权力归属内政大臣。《郡市警察法》所制定的由内政大臣、地方警察署与警察队长三者之间的互为制约的领导关系，成为 英国 自治体警察突出中央集中化的典范。1968年，英国警察进行了“警察精简合并运动”一直延续到1974年，在英格兰与威尔士，200多个地方警察队被缩编为43个，这场运动大大削减了地方警察的权力，为建立全国统一的警察作了准备。现在，英国事实上已建立起了实际上存在的全国警察。伦敦大都市警察，已部分起到了类似我国公安部的作用，大都市警察局的刑事侦查中心实际上已是全国性的最高刑侦权威机构。

八、在警务合作方面，从单一的警察行动，向地区与洲际的警察行动发展，除了交流、协调行动式的国际刑警组织外，国际与洲际的实质性合作正在不断发展

欧共体 的共同警察与共同边境就是很好的例证。1993年，欧洲共同体12国逐步取消边境控制，随着控制逐步减弱，跨国犯罪的威胁日益增长，西欧各国旨在建立共同边境与共同警察。合作的中心是对话与协调，所谓共同边境是要建立“坚硬外壳模式”。即在欧共体内部取消边境控制，在12国外围强化控制，建立环形防御圈。所谓共同警察，即通过一系列的国际和约，逐步协调警察合作。

九、在警察队伍的性质方面，军事化与平民化警察的差距在逐步缩小，军事化与平民化互相包容

法国的宪兵是准军事化的代表，英国的警察是平民化的代表。一方面，随着反暴乱、反恐怖的实战需要，平民化警察根据需要建立了军事化、 武装 性质的快速反应部队。如英国平民化警察一直是不佩枪的，但由于爱尔兰共和军恐饰主义活动加剧，英国警察部分佩枪，并建立了快速反应部队。另一方面，由于暴力对抗造成了严重的社会矛盾，“最大限度地限制武力论”成为西方警察行动的准则。例如在对待群众闹事时，警察注意引起舆论的同情达到平息事件的作用。宣传上的平民化与准军事化，是警务改革的趋势之一。

十、在警察队伍构成方面，国家警察与私人警察共同发展，警察社会化的趋势明显

在西方，任何地方政府花钱雇用的警察或保安力量属于私人警察。

按英美两国不同的分类，私人警察共分为以下几种：

私人安全公司。英国现有四个规模巨大的私人安全公司，共计有2万余名私人警察，其最大宗的业务，是室内安全与技术监督。许多公司都需要私人警察做商店的保安员或私人侦探，许多银行与大企业都雇用私人侦探侦破案件而不愿惊动警方。其次，私人安全员还承担了公共地区与半公共地区的安全巡逻工作。地方议会或市政部门也雇用私人安全员负责学校、医院、地方法庭、图书馆等公共设施的安全。

特别警察队。特别警察队是一个相当混乱的概念，有着广泛的外延。这些警察规模不等，有的组织完善、规模较大，如英国交通运输警察、英国原子能局警察等。特别警察是地方当局启用的，但属于私人警察的范围。与正式警察相比，他们有三个特点：一是只向地方一些部门负责，二是缺乏正规的警察培训，三是没有警察投诉制度。

文职警察。警察部门中有许多警察由雇用的专家担任，可节省一大笔培训开支。以伦敦大都市警察为例，在2.8万名警察中，就有1.7万人是文职人员。文职警察主要从事通讯、接待、信息、排除炸弹等专项技术工作。

警察承包制。正规警察通过合同形式，雇用私人承担一些原本属于警察的特殊工作。如为公众进行失物招领与动物招领。伦敦警察局雇用私人保安公司进行车辆管制。在车辆管制中，决策权在正规警察手中，私人安全公司承担具体操作。

特别公安员。长期以来，英国建立了公民志愿警察形式：特别公安员。他是正规警察力量的辅助。在一些特殊情况下，如自然灾害、紧急状态等突发事件中作为警察的后备队。特别公安员每周工作不超过四小时，专业培训时间不在此列。特别公安员是群众性志愿组织，不占用正规警察的编制与工作机会。除制止工人罢工等特殊工作外，特别公安员可参与全部警察工作。