国务院关于研究处理大气污染防治法执法检查报告及审议意见情况的反馈报告

全国人民代表大会常务委员会：

    受国务院委托，我向全国人大常委会报告研究处理大气污染防治法执法检查报告及审议意见情况，请审议。

    全国人大常委会组织开展大气污染防治法执法检查以来，各地区、各部门高度重视，强化制度建设，狠抓《大气污染防治行动计划》落实，努力构建地方政府为责任主体、环保部门统一监督管理、相关部门齐抓共管、全社会共同参与的大气污染治理新格局。

     一、空气质量改善总体情况

    2014年，全国环境空气质量有所改善，全国338个地级以上城市可吸入颗粒物(PM10)年均浓度95微克／立方米，比2013年下降2.1%；实施新环境空气质量标准的74个城市细颗粒物(PM2.5)年均浓度64微克／立方米，同比下降11.1%；京津冀、长三角、珠三角等区域PM2.5年均浓度同比分别下降12.3%、10.4%、10.6%。

    2015年1—4月，全国环境空气质量持续改善，327个可比城市（指连续两年有监测数据的地级及以上城市）PM10平均浓度108微克／立方米，同比下降5.3%；74个可比城市PM2.5平均浓度67微克／立方米，同比下降15.2%；京津冀、长三角、珠三角等区域PM2.5平均浓度同比分别下降20%、9.7%、14%。

     二、采取的主要措施

    （一）落实政府治污责任，动员全社会参与环境保护。

    一是完善考核体系。国务院办公厅印发《大气污染防治行动计划实施情况考核办法（试行）》（国办发〔2014〕21号)，确立以质量改善为核心的考核体系，明确将考核结果作为对领导班子、干部综合考核评价和安排大气污染防治专项资金的重要依据；环境保护部会同有关部门制定了考核细则。各省（区、市）结合实际，将目标任务层层分解落实到基层政府、有关部门与重点企业。

    二是严格责任考核。环境保护部会同有关部门按照考核办法要求，对各省（区、市）2014年度贯彻落实《大气污染防治行动计划》情况进行考核。督促13个环境空气质量恶化的省份采取整改措施，改善环境空气质量。对减排存在突出问题的5个城市实行环评限批，对37家企业实行挂牌督办，对脱硫设施运行不正常的火电企业扣减脱硫电价款5.1亿元。

    三是推动公众参与。最高人民法院出台《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，最高人民法院、民政部、环境保护部印发《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，构建环境公益诉讼配套制度。环境保护部发布《企业事业单位环境信息公开办法》，监督企业公开污染物排放信息；发布《“同呼吸共奋斗”公民行为准则》，策划制作宣传片、海报等宣传品，倡导公众践行低碳、绿色生活方式和消费模式。

    （二）出台配套政策，加大资金支持力度。

    一是出台配套政策。有关部门先后出台19项配套政策措施文件，并要求各地将二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOx)排污收费标准由原来的每污染当量0.6元提高至1.2元，北京市、天津市、河北省、上海市对超标排放企业实行较高的收费标准。将企业环保信息纳入企业征信系统，截至2014年底，共收录8.5万户企业环保信息。北京市、辽宁省、江苏省开展扬尘排污费征收试点。对水泥行业淘汰类落后产能实施更加严格的差别电价政策，每千瓦时加价0.4元。山东省建立空气质量改善生态补偿机制，按空气质量改善程度进行奖惩。安徽省加大对秸秆综合利用的税收、用地优惠和价格补贴力度。江苏、浙江等12个省份开展了排污权有偿使用和交易试点。

    二是加大资金支持力度。2014年，中央财政安排大气污染防治专项资金98亿元，中央预算内投资安排25亿元。中央财政资金“杠杆”作用逐渐凸显，共拉动社会投资约3000亿元，多元化投资格局初步形成。

    （三）健全协作机制，推进区域联防联控。

    一是建立部际协调机制。建立了由环境保护部牵头，发展改革委、工业和信息化部、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、气象局、能源局等部门和单位参加的全国大气污染防治部际协调机制，明确了工作职能和重点，在统筹部门、协调地方、沟通信息、衔接政策等方面发挥积极作用。

    二是建立区域协调机制。北京市、上海市、广东省分别牵头建立了京津冀及周边地区、长三角区域、珠三角区域大气污染防治协作机制，确定了工作规则、运行机制，明确了工作职能和重点，定期召开会议进行研究部署。

    三是建立省内协调机制。其他地区效仿重点区域做法，探索建立省内重污染区域联防联控工作机制，成立了以省级人民政府主要负责人为组长，各城市人民政府和有关部门负责人为成员的大气污染综合治理领导小组，及时协调解决重点难点问题，研究落实大气污染防治各项措施。

    （四）严格监督管理，保持环境执法高压态势。

    一是完善环境执法制度。为贯彻落实新环境保护法，有关部门出台按日计罚、查封扣押、限产停产、行政拘留、突发环境事件调查处理等配套文件，突出可操作性，打出“组合拳”。

    二是形成环境执法合力。国务院办公厅印发《关于加强环境监管执法的通知》（国办发〔2014〕56号)，要求开展区域执法、联合执法和交叉执法，着力解决各种监管死角和执法盲区问题。环境保护部与公安部建立行政执法与刑事执法协调配合机制和制度。监察部加强对大气污染违法行为追究问责。2014年，各级公安机关、环保部门联动执法2.95万次，联合整治突出问题1.29万个。各级环保部门向公安机关移送涉嫌环境违法犯罪案件2080件，是过去10年总和的2倍。各级公安机关破获环境刑事案件4538起，抓捕犯罪嫌疑人8458人。

    三是开展专项检查督查。坚持每月组织开展专项检查，采取“不定时间、不打招呼、不听汇报、直奔现场、直接督查、直接曝光”方式，加强大气环境督查。2014年，全国共出动执法人员40.3万人次，采取无人机等执法手段检查工业企业3.9万家、施工场地5.4万个，发现环境违法工业企业3395家、违规施工场地3690个，取缔关闭小作坊3102个。对25个重点城市开展综合性督查，公开约谈安阳、衡阳等9个城市政府负责人，有效督促地方政府切实履行环境保护责任，推动一批突出环境问题得到解决。

    （五）加强科技研发，提高大气污染防治支撑能力。

    一是加强大气污染防治科技研发。有关部门建立大气污染防治科研统筹协调机制，加强顶层设计，共同研究部署加强大气污染防治科技支撑工作，制定《加强大气污染防治科技支撑工作方案》，明确了大气污染形成机理、空气质量监测预警技术等6个方面工作，24项重点科研任务，以及各部门任务分工及落实进度，统筹配置科研资金，加强项目实施过程管理。

    二是加强科技成果应用推广。通过国家科技计划支持，雾霾成因分析、监测预警、大气污染排放和机动车排放控制、区域性联防联控等方面科技成果得到应用推广，对各部门、各地区雾霾治理措施落实发挥了重要作用。

    三是推进环保技术和产业发展。科技部、环境保护部印发《大气污染防治先进技术汇编》，汇集了89项关键技术及130余项案例成果，涵盖电站锅炉烟气排放控制、工业锅炉及煤窑锅炉排放控制等8个领域关键技术。有关部门发布《重大环保技术装备与产品产业化工程实施方案》，工业和信息化部、科技部、环境保护部修订发布《国家鼓励发展的重大环保技术装备目录（2014年版）》，引导环保技术装备研发与产业化对接。

     三、各项工作取得积极进展

    （一）产业结构逐步升级，产业布局进一步优化。

    一是产能严重过剩行业扩张势头得到遏制。强化“两高”行业准入管理，制（修）订钢铁、电解铝、焦化、铁合金、电解金属锰等行业准入条件。对钢铁、水泥、电解铝等产能严重过剩行业新增产能项目，停止办理核准（备案）、土地供应、能评、环评审批，严格控制新增授信。

    二是提前一年完成“十二五”淘汰落后产能任务。2014年，中央财政安排48.9亿元支持落后产能淘汰。钢铁、水泥等15个重点行业淘汰任务如期完成，共计淘汰落后炼钢产能3110万吨、水泥8100万吨、平板玻璃3760万重量箱，火电装机507万千瓦。

    三是产业布局进一步优化。有关部门出台税收、金融、就业、行政许可并联审批等政策，推进重点产业布局调整和产业转移，优化企业兼并重组市场环境。有关地区启动城区重污染企业、老工业基地的环保搬迁改造工作，督促城区重污染企业“出城入园”。

    四是重点行业清洁生产加快推进。有关部门发布钢铁、水泥等重点行业清洁生产评价指标体系。工业和信息化部印发《大气污染防治重点工业行业清洁生产技术推行方案》，指导钢铁、水泥、化工、石化、有色金属冶炼等企业采用先进、成熟、适用清洁生产技术实施改造。2014年，中央财政安排清洁生产专项资金1.344亿元。

    （二）煤炭清洁化利用逐步推进，能源结构进一步优化。

    一是燃煤质量得到管控。经国务院同意，有关部门发布《商品煤质量管理暂行办法》，重点区域禁用高硫、高灰份散煤。发展改革委修订《煤炭经营监管办法》，进一步规范煤炭经营行为，强化煤炭经营事中事后监管。京津冀区域实施优质煤替代工程，建立洁净煤生产配送体系，计划到2017年替代劣质散煤3350万吨。

    二是煤炭消费总量得到控制。经国务院同意，有关部门出台《重点地区煤炭消费减量替代管理暂行办法》，明确了京津冀鲁煤炭消费减量目标任务，要求各有关省级人民政府制定煤炭减量替代工作方案，并对年度目标、任务分解、能源替代供应方案等作出具体规定。经初步核算，2014年全国煤炭消费总量下降2.9%，15年来首次实现负增长。

    三是清洁能源产业得到发展。完善天然气价格形成机制，存量气与增量气价格实现并轨，2014年全国协调增供天然气140亿立方米。推进12条重点输电通道建设，将新增7000万千瓦输电能力，基本满足京津冀鲁、长三角、珠三角地区2020年前的用电需求。提高可再生能源电价附加标准，完善光伏电站分区域上网标杆电价、水电上网电价形成机制，出台疏导脱硝、除尘环保电价矛盾等政策措施。2014年，风电弃风率下降到8%，弃风电量120亿千瓦时，比2013年减少40亿千瓦时；清洁能源占比达到16.9%，提高1.3个百分比。

    四是建筑节能减排积极推进。2014年安排奖励资金131亿元，完成北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造2.1亿平方米，提前一年超额完成“十二五”改造任务。督促指导各地新建建筑和经节能改造的既有建筑实施供热计量收费。

    （三）完成总量减排等重点任务，大气污染物排放进一步降低。

    一是完成主要污染物总量减排任务。2014年，全国SO2排放1974.4万吨，同比下降3.4%;NOx排放2078万吨，同比下降6.7%。完成燃煤机组脱硫改造1.3亿千瓦、脱硝改造2.6亿千瓦、除尘改造2.4亿千瓦，3.6万平方米钢铁烧结机新增烟气脱硫设施，6.5亿吨新型干法水泥熟料产能新建脱硝设施。

    二是燃煤锅炉升级改造和小锅炉淘汰取得积极进展。有关部门印发《燃煤锅炉节能环保综合提升工程实施方案》，提高燃煤锅炉大气污染物排放标准，加大锅炉节能改造力度，加快推广高效锅炉。各地通过实施集中供热和“煤改气”、“煤改电”，加快推进燃煤小锅炉淘汰，2014年共淘汰燃煤小锅炉5.5万台。

    三是挥发性有机污染物治理取得初步进展。全面启动石化行业挥发性有机污染物(VOCs)综合整治，中石油、中石化投入20多亿元开展炼油企业VOCs治理。从2015年2月起对涂料征收消费税，对施工状态下VOCs含量低于420克／升（含）的涂料免征消费税，推动涂料、胶粘剂等原料和产品降低VOCs含量。工业和信息化部组织开展家用吸油烟机“高效净化环保之星”评价工作。

    四是秸秆面源污染进一步降低。有关部门深入推进大气污染防治重点地区和粮棉主产区秸秆综合利用，安排中央预算内投资7.5亿元支持秸秆综合利用项目，将20个品目、100多种型号的秸秆处理利用机械纳入农机购置补贴范围。2014年，发现秸秆焚烧火点5034个，较2013年下降36.9%。

    （四）统筹“车油路”，机动车污染防治稳步推进。

    一是部门分工进一步明确。有关部门印发《加强“车油路”统筹加快推进机动车污染综合防治方案》，确定了机动车污染防治的主要目标和重点任务。机动车环保管理能力得到增强，机动车环保标志发放率达63%，同比提高11.3个百分点；有13个省份、150余个城市成立了机动车环保监管机构。

    二是超额完成黄标车和老旧车淘汰任务。为完成《政府工作报告》确定的2014年淘汰600万辆黄标车和老旧车目标，有关部门印发《2014年黄标车及老旧车淘汰工作实施方案》，环境保护部对各地工作进展情况实行一月一调度、一月一通报。北京市、天津市、上海市等地实行黄标车在限定区域全时段限行措施，限制高排放机动车进入中心城区，有18个省份、84个城市相继出台相关补贴政策。2014年淘汰黄标车和老旧车任务超额完成。

    三是新车环保达标监管得到强化。有关部门印发《新生产机动车环保达标监管工作方案》，初步建立多部门联动的新生产车辆环保监管机制，打击新生产机动车不达标现象。

    四是油品质量进一步提升。国务院常务会议专门研究部署，决定将全国供应国五标准车用汽柴油的时间提前至2017年1月。能源局确定60个重点保障项目，保障油品质量按期升级。目前，全国已全面供应国四标准车用汽柴油，北京、天津、上海、江苏、广东、陕西等地率先供应国五标准车用汽柴油。全国打击侵权假冒工作领导小组办公室组织开展了京津冀地区车用汽柴油专项整治。

    五是公共交通得到大力发展。落实城市公共交通优先发展战略，加强城市步行和自行车交通系统建设，北京、深圳等37个城市组织实施公交都市建设示范工程。实施城市交通“畅通工程”，已有300多个城市开设1550多条公交专用道。

    六是新能源汽车推广取得积极成效。国务院办公厅印发《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》（国办发〔2014〕35号），有关部门印发《京津冀公交等公共服务领域新能源汽车推广工作方案》和《关于加快推进新能源汽车在交通运输行业推广应用的实施意见》，实施新能源汽车税收优惠政策。2014年，推广新能源汽车7.96万辆。

    （五）监测预警体系进一步健全，重污染天气应对能力得到提升。

    一是监测信息发布体系进一步健全。全国338个地级及以上城市共1436个国家环境空气质量监测站（点）全部建成，自2015年1月1日起实时发布监测信息。建成全国城市空气质量监测数据共享平台，每月对74个重点城市空气质量状况进行排名。公布北京、天津、石家庄、上海等城市PM2.5源解析结果。

    二是监测数据质量得到控制。378个国家直管环境空气质量监测站（点）点位确认工作基本完成，将引入第三方进行运营维护。通过交叉检查、飞行检查等方式，进一步提高监测数据准确性。

    三是重污染天气预报预警能力得到提升。环境保护部、气象局建立京津冀及周边地区重污染天气联合会商和应急联动机制，京津冀及周边地区、长三角区域、珠三角区域空气质量预报预警中心基本建成，实现48小时空气质量预报和其后3天空气质量分析。

    四是重污染天气应急响应能力得到加强。全国三分之二以上的省份和城市编制了应急预案，重点区域省级应急预案已完成备案。各地根据预警等级及时采取限产、限排等措施，2014年共启动应急响应200余次，在削减空气重污染峰值、降低重污染频次、保障群众健康等方面发挥了积极作用。

    （六）区域协作稳步推进，圆满完成重大活动空气质量保障任务。

    一是各项协作措施有序开展。区域协作机制成立以来，有关地方和部门全面落实联防联控重点工作任务。京津冀及周边地区成立区域大气污染防治专家委员会，为区域大气污染治理提供科学指导，强化燃煤电厂、水泥厂、大型燃煤锅炉脱硝治理工程，加强区域原煤散烧面源污染治理，共同加大机动车污染综合整治力度，协同应对烟花爆竹和重污染天气。长三角区域协同推进重点工程建设、黄标车和老旧车淘汰、小锅炉淘汰、标准制定、重污染天气应对等，并在机动车、船舶污染治理等方面开展前瞻性研究。

    二是圆满完成空气质量保障任务。在保障北京亚太经济合作组织(APEC)会议、南京青奥会等重大活动空气质量过程中，协作机制充分发挥会商平台作用，研究制定并组织落实保障方案和应急措施，积极开展区域监测会商、统一预警响应。环境保护部派出工作组进行督查，各地对重点企业实施24小时专人驻场检查。APEC会期内北京空气质量4天为优、7天为良，各项污染物平均浓度均达到近5年同期最低水平，空气质量总体良好，“APEC蓝”成为网络热词。

     四、下一步工作安排

    （一）进一步推进产业结构和能源结构调整。持续推进钢铁、水泥等重点行业淘汰落后产能，加快清理产能严重过剩行业违规在建项目，推进落后产能退出机制法制化。加大高瓦斯矿井淘汰力度，2015年关闭1000处小煤矿。严格实施重点区域煤炭消费总量控制和预警，提高生产、销售和使用环节商品煤质量，实施工业领域煤炭清洁高效利用行动计划。完善保障天然气稳定供应长效机制，到2020年供应能力达到4000亿立方米。加快电网建设和配套，积极推进风能、太阳能、核能等新能源和可再生能源应用。强化节能工作，提高能源利用效率。推进建筑能效提升，推广绿色建筑，力争2015年完成既有居住建筑节能改造面积1.5亿平方米以上。

    （二）进一步推动重点行业综合整治。2015年，全国SO2和NOx排放量分别比2014年减少3%左右和5%左右。推动燃煤电厂超低排放改造。着力推进火电、钢铁、水泥、平板玻璃等重点行业整治，限时达到新排放标准。加快集中供热设施建设，逐步淘汰分散燃煤锅炉，到2015年底累计淘汰落后锅炉20万蒸吨，推广高效节能环保锅炉25万蒸吨。加强扬尘污染治理，积极推行绿色施工。严格控制石化、化工等行业VOCs排放。在大气污染防治重点区域和东南沿海地区等，开展原油、成品油码头油气回收治理试点。强化新生产车辆环境监管，积极推广新能源汽车。强化机动车尾气治理，淘汰2005年底前注册营运的黄标车。提高油品标准和质量，2016年1月起东部地区11个省份全面供应国五标准车用汽柴油，严厉打击非法生产、销售不合格油品行为。

    （三）进一步严格监督考核。严格按照考核办法要求，对未通过考核的地区，采取约谈等措施，严肃追究地方政府和有关人员责任。继续开展重点城市空气质量月报工作。建立空气质量目标改善预警制度，定期通报各地颗粒物浓度变化情况。预警约谈PM2.5、PM10浓度不降反升地区人民政府，督促全面落实大气污染防治各项政策措施。

    （四）进一步完善法律制度。用足用好新环境保护法中按日计罚、查封扣押、限产停产、行政拘留等规定，完善环保部门与公安、司法机关联动以及多部门联合执法工作机制，加大暗查暗访力度，严厉打击超标排污、偷排偷放、监测数据弄虚作假等违法行为，对违法企业从严、从重处罚。对地方政府和职能部门失职渎职、滥用职权的，依纪依法追究责任。充分发挥“三级联查”（国家督查、省级巡查、市县检查）作用，继续开展大气污染防治专项督查，向社会公开“黑名单”，让违法者付出付不起的代价。配合做好大气污染防治法修订工作，针对检查组在大气污染防治法执法检查中发现的问题，将对强化政府责任、明确企业义务、完善执法手段、提高违法成本等提出建议。

    （五）进一步深化区域协作。认真总结APEC会议等重大活动空气质量保障工作的经验做法，全面推进区域协作，加强信息共享、监测预测、科学研究、环评会商、执法监督与重污染天气应对等联动，进一步强化部门、区域间有效配合。京津冀及周边地区启动编制区域大气污染防治中长期规划，研究开展港口船舶大气污染联合防治，2015年完成优质煤炭替代1260万吨。长三角区域实施在用机动车异地协同监管、黄标车区域限行和禁止再注册，启动非道路移动机械污染治理，推进船舶大气污染防治。珠三角区域加快推进典型行业VOCs排放控制，建立污染源动态清单及监管信息系统，加大清洁能源供应，加快集中供热项目建设。

    （六）进一步强化科技支撑。强化统筹协调，在国家重点研发计划中组织实施大气污染防治科技重点专项。推动重点城市大气污染物来源解析，强化大气污染物来源、成因和传输机理研究。加快推进监测预警体系建设，完善重污染天气应急预案，及时发布预警信息，有效应对重污染天气。助力环保技术装备产业发展，支持大气污染防治先进技术、工艺、产品、装备推广应用。

    委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，全国人大常委会再次专门听取大气污染防治有关情况报告，充分体现了全国人大常委会对大气污染防治的高度重视和极大支持。我们将按照审议意见，结合贯彻落实《大气污染防治行动计划》，进一步完善监督机制，改进执法工作，使全国大气环境质量持续得到改善。