国务院关于出境入境管理法执行情况的报告

全国人民代表大会常务委员会:

    受国务院委托,我向全国人大常委会报告出境入境管理法执行情况,请审议。

    一、基本情况

    国务院高度重视出境入境管理工作。李克强总理多次作出重要批示指示,要求推进简政放权、放管结合、优化服务改革,加快转变政府职能、提高效能;今年3月,专门作出批示,要求做好为外国人永久居留证持证人提供便利的工作,吸引外国人才和智力引进。郭声琨国务委员也多次作出工作部署。2013年7月1日出境入境管理法施行以来,各地区、各有关部门认真贯彻执行出境入境管理法和国务院部署,努力构建国务院有关部门主管、多部门协作的出境入境管理格局,有力优化了出境入境管理服务、扩大了人员往来、促进了经济发展、维护了国家安全。三年来,全国出境入境人员总量保持较大幅度增长,年均增幅6.7%,2015年达5.2亿人次,今年上半年为2.7亿人次。

    (一)健全法律法规制度,出境入境管理法制建设水平进一步提升。国务院相继颁布《外国人入境出境管理条例》、《国务院关于修改<中国公民往来台湾地区管理办法>的决定》等配套法规。公安部已就修订《出境入境边防检查条例》、《中国公民因私事往来香港地区或者澳门地区的暂行管理办法》向国务院报送草案(送审稿),正在起草《外国人永久居留管理条例》。外交部出台了驻外签证机关审发12种16类外国人入境普通签证的签发管理工作规范。人力资源社会保障、外国专家等部门正在起草《外国人在中国工作管理条例》。同时,公安、外交、侨务、教育、人力资源社会保障、外国专家等部门,针对各类中国公民出境入境证件和外国人签证证件签发管理、华侨回国定居、外国人在中国工作、国际学生勤工助学等管理工作,出台了相应规范性文件。各有关部门采取媒体发布、国际宣介、网络问答、印制宣传手册等形式深入开展出境入境管理法社会宣传,举办贯彻执行出境入境管理法培训班,公开办理各类出境入境手续的制度、要求和服务监督电话,促进执法工作严格规范公正文明。

    (二)深化改革创新,出境入境管理服务水平再上新台阶。一是服务国家对外开放战略,便利中外人员出入境的制度化安排不断完善。推进签证便利化,与多国就互免签证或简化签证手续达成制度化安排,各类互免签证或简化签证手续协定数量大幅增加,中国护照“含金量”大幅提高。截至目前,已与127个国家缔结各类互免签证协定,包括8个全面免签协议;与39个国家达成63份简化签证手续协定或安排。二是服务国家“走出去”战略,公民出境入境更加便利。实施在居住地办理因私出境入境证件政策,免于异地工作、学习、生活的申请人在居住地和户籍地之间奔波。推广因私出境入境证件网上预约办理和自助办理服务,科学设置出境入境证件受理点,方便群众办证。全面推进证件电子化改革,简化申请材料,提高审批效率,目前全国绝大部分地区居民仅需提交身份证、照片等材料即可申领因私出境入境证件,有效的因私普通护照持有量达1.2亿本。不断扩大中国公民旅游目的地国家范围,目前已达153个。三是服务引智引才战略,外国人来华签证、入境出境、停留居留等政策不断优化。积极构建工作协调机制,初步形成各部门共同参与、各司其职、共同推进的外国人管理工作格局,并推动外国人来华工作的统一管理。中办、国办印发《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》,推动完善永久居留服务管理制度。积极探索实践,将7类科研机构纳入申请在华永久居留外国人工作单位范围。出台支持北京创新发展、上海科技创新中心建设以及广东、福建自贸区建设等一系列出境入境政策措施。试点建立人才申请永久居留的市场化渠道,缩短外籍高层次人才申请在中国永久居留的审批时限,积极服务国家人才战略。指导驻外签证机关适当放宽外籍高层次人才、外籍华人的签证受理条件,简化审批程序。进一步完善、便利外国专家来华办理程序;简化外国文艺表演团体和个人来华演出入境手续。在全国87个口岸设立签证点,在15个城市实施部分国家外国人72小时过境免签政策,在个别地区推行部分国家人员144小时入境或过境免签政策。四是服务国家对外开放大局,确保口岸通关安全顺畅。积极推进口岸查验机制创新,优化完善邮轮、游艇、公务机等新兴出入境形态的边防检查管理。不断推出便利口岸通关措施,开设中国公民专用通道,在境内枢纽机场口岸试行24小时直接过境人员免办边检手续政策,扩大自助通关人员范围,自助通关人数已达出境入境总数的39%。

    (三)强化出境入境防控体系建设,充分发挥在维护国家安全工作中的重要作用。一是严格签证签发、出境入境证件管理。出境入境管理法施行以来,向我驻外签证机关新派签证干部,严格签证审核把关。加强签证签发管理和源头管控。研究制定动态国别签证政策,增强签证政策的统一性和严密性。二是强化执法办案。密切出境入境执法协作,加强询问核查,依法实施人身、行李物品及车体、船体检查。建立相关警种协同、重点地区联动、国际执法合作的工作机制,严厉打击妨害国(边)境管理犯罪活动。三是完善在华外国人管理工作。四是加速推进出境入境信息化建设。公安、外交、教育、人力资源社会保障、文化、外国专家等部门,分别建设了处理和存储各类出境入境证件、外国人签证证件、出境入境记录以及外国人来华工作、学习等信息的管理系统,并在出境入境证件签证、记录等信息共享方面取得阶段性成果。

    总的看,过去三年是出境入境管理工作形势日趋复杂、任务日益繁重、服务管理能力快速提升的时期。出境入境管理法的出台,实现了出境入境管理由“分散立法”向“统一立法”的重大转变,初步构建了以出境入境管理法为核心的出境入境管理法律制度体系,执法工作更加规范,社会公信力和满意度进一步提升；相关管理制度更加开放务实,服务更加便捷高效,广大群众的出境入境需求得到积极回应,为促进对外交往和对外开放创造了良好环境；出境入境防控体系进一步健全,为维护国家主权、安全和社会稳定发挥了积极作用。

    二、面临的形势与问题

    当前,我国出境入境管理工作面临新的形势和挑战。一是中外人员往来形势发生深刻变化。随着经济全球化进程持续推进,国际间人员往来规模不断增长,各国在引进人才方面的竞争日趋激烈。我国“走出去”战略在深度和广度上持续推进,海外利益不断拓展,对我出入境管理工作平衡好安全和发展利益、统筹好国内国外两个大局、协调好内政与外交提出更高要求。今年6月,我国正式加入国际移民组织,这要求我们进一步深化国际移民领域合作,深度参与全球移民治理。二是服务经济社会发展的要求越来越高。随着我国创新驱动、引智引才等发展战略深入推进,各地区、各有关部门对出境入境管理工作的需求更趋强烈,出境入境管理工作在政策措施、管理方式、工作模式等方面都有待进一步创新和突破。三是维护国家安全工作面临重大考验,出境入境管理工作面临的压力进一步加大。四是便利人民群众出境入境的工作日趋繁重。随着出境旅游、留学、探亲等持续升温,群众对提升护照“含金量”、便利办证出行的需求更加强烈,出境入境管理工作面临巨大的大出大进、快出快进压力。同时,工作中还存在一些困难和问题,亟待改进解决。

    (一)出境入境管理法配套法规制定工作有待加快。出境入境管理法对外国人来华签证管理、永久居留、来华工作和留学生勤工助学、出入境边防检查、往来港澳地区管理、难民管理等作了原则规定,需要制定配套的法规、规章、制度加以落实。由于国家重点领域立法任务繁重、部分法规草案内容协调难度大等因素,有关配套法规、规章未能及时出台。

    (二)国家统一的出境入境管理信息平台建设亟待推进。目前,各有关部门主要从履行本部门工作职责出发推动信息化建设,信息系统建设的基础条件不同,进度不协调,导致部门间信息共享程度不高,信息不对称、不衔接的问题仍然存在。国家统一的出境入境管理信息平台建设工作亟待推进,以提升整体出境入境管理和服务效能。

    (三)出境入境管理职能较为分散。在中央层面,公安、外交、教育、文化、外国专家等多个部门依法承担与出境入境管理相关的职能,大量事务需要沟通协调。

    三、下步工作措施

    为进一步贯彻落实出境入境管理法,我们将积极采取切实有力的改革创新措施,认真做好新形势下的出境入境管理工作。

    (一)加快推进相关立法。加快研究制定出境入境管理法相关配套法规、规章,特别是加紧出台《外国人永久居留管理条例》、《出境入境边防检查条例》、《中国公民往来香港特别行政区澳门特别行政区管理条例》、《外国人在中国工作管理条例》。继续推动外国人在中国工作指导目录、国际学生勤工助学管理暂行办法、难民事务管理等相关立法。

    (二)加快推进国家统一的出境入境管理信息平台建设。一是建立健全跨部门出境入境管理信息系统建设协作机制,加强部门协同,共同推进统一的信息平台规划建设工作。二是抓紧建设完成一批重点出境入境信息共享项目。建设公安出境入境综合数据应用系统,整合公安、外交、外国专家、铁路、民航、海事、旅游等部门信息数据,实现各类出境入境基础数据的综合化、实战化应用。建设空港口岸旅客交互式预报预检系统,推行空港旅客出境自助通关服务。三是在公安出境入境管理信息系统部门间信息共享平台的基础上,研究推进部门间出境入境信息汇集交换和服务平台建设,为构建国家统一的出境入境管理信息平台提供技术支撑。

    (三)提升出境入境管理维护国家安全的能力。一是统筹做好境内境外出境入境证件、签证签发工作。二是进一步严密口岸管控。三是加强在华外国人动态信息管理。

    (四)改革完善外国人在中国永久居留制度。一是贯彻落实中办、国办《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》,充分发挥工作协调机制和部际联席会议的作用,加强政策衔接,会商解决相关问题,监督政策落实。二是积极推进在北京、上海、广东实施的外籍高层次人才申请永久居留政策改革试点工作,及时总结评估和优化完善,向更多地区复制推广。同时,按照中央有关精神,落实外籍人才申请永久居留的便利化措施。三是抓紧进行外国人永久居留证电子化改革,采用芯片技术,改进机读功能,为持证人在国内购买车船机票、办理住宿登记、金融保险、证照等业务提供更多便利。

    委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员,全国人大常委会听取和审议国务院关于出境入境管理法执行情况的报告,充分体现了全国人大常委会对出境入境管理工作的高度重视和大力支持。我们将认真按照审议意见,不断加强和改进出境入境管理工作。