在全省人大规范性文件备案审查工作会议上的发言

省政府法制办公室主任        王卫星

（2013年9月24日）  

      今天，省人大常委会召开全省人大规范性文件备案审查工作会议，对于加强人大规范性文件备案审查工作，提高备案审查实效必将起到有力的推动作用。同时，对于指导和促进省政府加强规范性文件管理也将起到有力的推动作用。

      省政府法制办在省政府的领导下，承担规范性文件备案审查和规章报送备案的重要职责，具体包括对以省政府、省政府办公厅名义发文的规范性文件草案进行审核，对省直部门以本机关名义发文的规范性文件进行前置审查，对设区的市级政府报送备案的规范性文件进行备案审查，负责向省人大常委会报备省政府发布的规章四项工作。

        近年来，我们认真贯彻落实省人大常委会吕梁、朔州规范性文件备案审查工作会议精神和《山西省人大常务委员会规范性文件备案审查工作规程》，严格按照《山西省规范性文件制定与备案规定》和《山西省行政机关规范性文件制定程序暂行办法》，在规范性文件备案审查工作中，坚持严格依法审查，强化指导监督，努力提高规范性文件备案审查实效。通过健全工作机制，明确工作机构和职能、合理调配工作人员，进一步加强了规范性文件前置审查、备案审查和报备工作，通过加大对设区的市级政府和省直部门规范性文件备案审查工作的督促指导和监督检查力度，逐步形成了一套良好的工作运行机制，全省政府系统规范性文件备案审查实效得到显著提高。去年5月至今年8月，我办前置审查和备案审查各类规范性文件453件，备案审查太原市、大同市政府规章5件，审查省政府领导批办的其他涉法性文件58件，并按时按要求向省人大常委会报送了省政府出台的规章。总的看，近年来全省政府系统规范性文件备案审查工作取得了新的进步，保障了规范性文件的合法、统一、有效，为服务我省转型跨越发展和综改试验区建设发挥了积极的作用。

      一、主要做法

      （一）着力健全备案审查工作机制

      我们依据国家有关规范性文件备案审查规定、《山西省人大常务委员会规范性文件备案审查工作规程》及《山西省规范性文件制定与备案规定》、《山西省行政机关规范性文件制定程序暂行办法》，结合工作实际，从完善备案审查工作流程、建立定期通报制度等方面健全备案审查工作机制。一是完善备案审查工作流程。《山西省人大常委员会规范性文件备案审查工作规程》出台后，我们及时修订了《规范性文件草案审查程序规定》、《规范性文件备案审查程序规定》、《规范性文件审查流程图》和《规范性文件和太原、大同市政府规章备案流程图》，把备案审查工作程序与省人大常委会备案审查工作规程衔接统一起来，不断完善规范性文件备案审查工作流程。二是建立备案审查工作定期通报制度。我办把加强对规范性文件审查工作的督促检查作为重要环节，坚持每季度对政府系统规范性文件备案审查情况进行排名通报，在指出问题的同时，提出整改要求和时限，督促规范性文件制定单位及时纠正，有效促进了各地各部门规范性文件备案审查工作的规范化和长效化。

      （二）着力把好备案审查“四关”

      省政府法制办在规章报备和规范性文件备案审查工作中，坚持把好“四关”：一是把好规章按时报备关。对报送省人大常委会备案的省政府规章采取专人负责、专人报送、专人检点的办法，严格按照备案审查工作规程，做到备案报告、规章文本、制定说明及相关法律依据等报备要件符合规定要求，按时100%报备。二是把好规范性文件内容合法关。在规范性文件审查工作中，我们采取分级审查、逐级负责制，对文件内容涉及土地征收、房屋拆迁、环境保护、重点工程、合同协议等重大复杂事项的，特别是涉及人民群众切身利益和关系社会稳定的安全生产、社会保障、劳动就业等重大事项，采取集体研究、征求相关部门和单位意见、专家论证、公众听证、部门协调等措施，多种举措对合法性进行把关，确保规范性文件依法合规。三是把好“问题文件”整改关。对审查发现存在问题的规范性文件，采取切实有效措施，做到有错必纠。首先，由政府法制机构与文件制定机关及时沟通，依法对存在的问题进行确认定性，认真分析“问题文件”可能造成的法律后果和社会影响；其次，针对问题，共同研究整改措施，提出整改意见，对存在问题比较严重的规范性文件，依法提出撤销或重新起草的意见；再次，依法启动纠错程序，跟踪监督整改情况，保证整改落实到位，问题得到及时纠正。去年，我办对3件设区市级政府违规文件提出了撤销的意见，并全部得到落实。四是把好规范性文件清理关。根据政府工作安排，认真组织省直机关以及市、县政府和部门完成国务院、国务院法制办部署的规章和规范性文件清理工作。在清理工作中，对与上位法规定内容不一致、不适应经济社会发展要求，特别是不利于我省转型跨越发展和综改试验区建设先行先试的、相互之间有冲突的规范性文件，及时向文件制定机关提出清理意见。在今后的工作中，我们将积极探索建立完善规范性文件清理、向社会公布清理结果的长效机制和监督检查机制。

      （三）着力提高起草审查能力

      规范性文件起草审查质量高低，关键在于政府法制干部队伍素质的高低，包涵政治素质和业务素质。为此，近年来，我们从加强规范性文件业务培训入手，以提高起草审查能力推动规范性文件起草质量的提高。去年，我办在阳泉市举办了两期全省规范性文件制定与审查工作业务培训班，参训骨干达到300余人。今年，我办分5期8批先合组织省直部门和市县政府法制机构负责人、县级政府分管法制工作的领导及市县政府法制机构承担规范性文件备案审查的业务骨干，分别参加了国务院法制办举办的业务培训，参加了我办在北京大学、清华大学、浙江大学举办的业务培训。此外，我办联合省委组织部在省委党校举办了两期领导干部依法行政专题研讨班。在业务培训工作中，我们都把做好规范性文件起草和审查工作作为重点培训内容，进行了专题研究和探讨，收到了很好的效果。

        二、存在问题

      近年来，我们在规范性文件备案审查工作中，虽然取得了一定成绩，但也清醒地认识到工作中还存在不少薄弱环节，主要表现在：

      1、对备案审查工作的重要性认识还有待提高

      目前，有的地方和部门的领导对规范性文件的重视程度还有待提高，规范性文件管理工作还摆不上重要议事日程。由此，导致有的地方规范性文件备案审查工作机制不健全，已有的制度也得不到很好的执行。比如，在规范性文件制定过程中，不按规定和程序办事，规范性文件发文前不上办公会议研究，不经内部法制机构审查，不按规定报送同级政府法制机构前置审查，发文后不按规定报送备案，不按规定程序公布，这些问题由于重视不到位，长期得不到有效解决，影响规范性文件备案审查工作实效。解决这些问题必须从领导做起，切实端正加强规范性备案审查工作认识做起，摆上议事日程，从做好规范性文件备案审查经常性的基础工作做起，形成按制度开展规范性文件备案审查工作的有效机制，确保依法经常开展。

      2、个别规范性文件内容违法

      去年以来，我办审查的规范性文件中，有3件设区的市政府报备的规范性文件，存在内容明显违反上位法。有个别省直部门报送的规范性文件，存在变相设定行政许可、行政处罚、行政强制或其他违法内容，违法增加公民、法人和其他组织的义务，还有的规范性文件越权设定本部门本单位工作职能，违法规定人员编制等问题。

      3、少数规范性文件报送要件不符合规定

      按照规定报送规范性文件制度坚持的不够好，存在报送要件不符合规定的现象。有的地方和部门报送规范性文件不执行报送规定，有的只报送规范性文件文本，缺少备案报告，有的备案报告不符合要求；有的在报备时缺少起草说明，有的起草说明过于简单，起不到说明的作用；有的部门报送前置审查的规范性文件，未能同时提供相关法律、法规、规章要件等。这些问题直接影响审查质量和时效，需要认真研究，按照备案审查工作要求予以规范。

      4、个别地方报备工作不符合时限要求

      按照《山西省规范性文件制定与备案规定》，规范性文件制定机关应当在文件公布之日起15日内报送备案。但近年来，个别设区的市级政府在规范性文件公布实施以后，没有按照规定时限向省政府法办报送备案，还存在迟报、漏报、不报的现象，影响了对规范性文件备案审查的时效。

          三、今后思路

      我们要认真学习贯彻这次会议精神，以这次会议为契机，统一思想，提高认识，高标准履行法定职责，将依法规范行政和高效优质行政统一起来，坚决维护社会主义法制统一，努力促进行政决策科学化、民主化、法制化，加快推进行政决策机制健全、程序完善、过程公开、责任落实，提高决策质量，为服务我省转型跨越发展和综改试验区建设积极营造良好的法治环境，作出新的贡献。为此，我们要做好以下工作：

      （一）认真贯彻落实《山西省人大常务委员会规范性文件备案审查工作规程》。我们要及时组织各级政府及其部门法制机构进一步加强《山西省人大常务委员会规范性文件备案审查工作规程》的学习，熟悉掌握有关规定，严格按照《山西省人大常务委员会规范性文件备案审查工作规程》要求做好政府规章和规范性文件报备审查工作，认真执行向权力机关报告工作制度，自觉接受权力机关的监督。要高度重视省人大常委会提出的审查意见，将其列入议事日程，认真研究整改，按照规定程序，该修改的修改，该废止的废止，该重新制定的重新制定，同时，要将改正结果及时报告省人大常委会。如，去年我们接到省人大常委会法工委、省人大常委会办公厅联合下发的《全省人大规范性文件备案审查工作情况通报》后，对通报指出部分规章存在与上位法冲突的情况高度重视，及时召开专题会议，进行专门研究，责成有关处室具体办理，召集有关厅局对照省人大常委会法工委的审查意见逐项研究，提出具体处理问题的书面意见，向省人大常委会法工委作了专门报告。

      （二）进一步提高规范性文件报备率。要继续做好规范性文件备案审查情况通报工作，加强对各地、各部门规范性文件报备率和合格率的监督，以此督促规范性文件制定机关主动做好备案审查工作，严格按照《山西省规范性文件制定与备案规定》、《山西省行政机关规范性文件制定程序暂行办法》，按时、按要求报送规范性文件，确保规范性文件报送备案审查的报备率，做到不漏报、不迟报，按时报送，应报必报。

      （三）进一步健全备案审查工作机制。我们要进一步健全规范性文件报备登记、审查、公布、统计、通报、整改等配套制度，为提高备案审查实效提供制度支撑，从体系上完善工作流程，狠抓基础工作，更好地规范备案审查行为，有力推动规范性文件审查备案工作深入开展，努力提高备案审查实效。同时，在报备机关和审查机关之间形成有机结合、协同运作、提高效率的工作机制，报备机关做到应报必报、按时报备、有错必改；审查机关做到有备必审、依法审查、规范审查、有错必纠，从根本上维护公民、法人和其它组织的合法权益。

      （四）进一步提高规范性文件制定和备案审查质量。我们要加强各级政府和部门规范性文件制定的监督工作，严把规范性文件制定质量关，杜绝在规范性文件中违规设定部门职能以及行政许可、处罚、强制等事项，对涉及公民、法人和其他组织切身利益的，或者存在重大分歧意见的规范性文件，要广泛征求相关部门和社会公众的意见，对合理的意见做到依法采纳。要加强指导规范性文件制定机关做好协调工作，防止规范性文件内容上存在与上位法相抵触或者与其他部门规范性文件不一致的规定。我们要继续加强对省直部门和市县政府规范性文件起草人员和法制机构规范性文件审查人员通用法律知识培训、专门法律知识培训和新出台法律法规专题培训，积极指导各级政府及其部门法制机构认真严格开展规范性文件审查工作，努力推进规范性文件备案审查工作再上一个新台阶。       

本文来源: 法制办

12.06.2014  21:02