如何用好用活城乡建设用地增减挂钩
繁峙县东山乡化塔村地处偏僻、土地贫瘠、耕地稀少、产业单一，发展后劲不足。在脱贫攻坚过程中，化塔村被列入整村搬迁范围。以“搬得出、稳得住、能致富”为目标，化塔村将城乡建设用地增减挂钩与脱贫攻坚结合起来，把搬迁后的村庄进行土地复垦，耕地指标进行易地交易，为脱贫攻坚提供强力的资金保障。截至目前，繁峙县已完成拆旧区面积7421亩，可新增耕地5195亩。图为化塔村搬迁后复垦的土地。 贺婧摄
新闻背景
2018年年初，国务院办公厅印发了《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，对深度贫困地区进行土地政策倾斜，释放改革发展红利。我省也下发了《关于进一步加快推进城乡建设用地增减挂钩促进开发区转型升级助力脱贫攻坚的通知》（以下简称《通知》），进一步促进城乡建设用地增减挂钩政策的落实。
5月17日，全省城乡建设用地增减挂钩现场会召开，天镇、繁峙、霍州、泽州、孝义等地在会上进行了工作经验交流。为了更好地用好用活城乡建设用地增减挂钩，助力全省脱贫攻坚和开发区转型升级，近日记者就相关政策进行了采访。
15万亩复垦潜力,“一石三鸟”促发展
城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划和土地整治规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积、提高耕地质量、节约集约利用建设用地、城乡用地布局更合理的目标。
作为以城带乡、以工补农的区域补偿制度，增减挂钩指标不仅兼具了新增建设用地指标、建设用地规模、占补平衡指标等功能，也在推进节约集约用地、优化城乡建设用地布局、促进城乡统筹发展等方面发挥了重要作用。2011年启动增减挂钩工作以来，我省在108个县（市、区）实施了257个项目，使用周转指标11.8万亩，安排拆旧区复垦规模14.43万亩，批准建新区用地8.28万亩，有力地保障了县域经济发展用地。
省国土资源厅厅长周建春强调，“十三五”期间，我省有3350个深度贫困村庄、1341个采煤沉陷区村庄和2万户受地质灾害影响的村民要实施搬迁。搬迁后，这些村庄的宅基地多数要按照“一户一宅”规定复垦为农用地。据初步测算，以上各类搬迁宅基地复垦潜力约15万亩。同时，我省在“十三五”期间计划布局各类开发区100个左右，建设用地需求量很大。尽管各地已经在开发区规划布局时安排了一定数量的用地指标，但是依然难以完全满足用地需求。通过实施城乡建设用地增减挂钩，可对节余指标进行易地交易，交易指标既能为开发区建设提供用地支撑，又能通过收益为贫困地区尤其是深度贫困地区脱贫攻坚提供资金支持。
实施程序分3步，复垦验收有期限
实施城乡建设用地增减挂钩，县级人民政府是实施主体。项目实施程序主要有3步，分别是项目立项、拆旧区复垦和建新区用地审批。
项目立项要求县级政府依据当地土地利用总体规划和土地整治规划，编制增减挂钩项目区实施方案。项目区如果不涉及增减挂钩节余指标易地交易，可由设区市政府审批；如果涉及节余指标易地交易，由省国土资源厅审批。
拆旧区复垦，是对拆旧地块实施土地整理等，由县级人民政府实行政府主导、各部门分工负责制，统筹腾退宅基地、旧房拆除、土地复垦、生态治理等。拆旧区复垦同样必须编制复垦设计报告，在完成审批后由县级人民政府组织实施拆旧区土地复垦，竣工验收后即归还周转指标。项目区复垦验收有明确的时限要求，即拆旧区复垦验收期限原则上,在项目区实施方案批准后，需在3年内完成，进行易地交易的增减挂钩项目自交易之日起要在2年内完成复垦验收。到期未完成复垦验收的，将在扶贫考核中扣减分数且扣减所在市、县下一年度新增建设用地指标，并暂停当地建设用地审批。如果是非贫困县，项目到期仍未完成拆旧区复垦验收的，不再批准新的增减挂钩项目。同时，已到期应归还周转指标的增减挂钩项目，一律不再延期。
建新区用地报批则是在拆旧区复垦设计报告批准后，按规定程序和要件，以集体建设用地报批建新区用地征收。如果是非贫困县批准的项目，一律先完成复垦验收后，才能批建新区用地征收。
节余指标易地交易，交易指标向开发区倾斜
目前，我省正在编制全省国土规划（2016—2030年）。未来10年，年均新增建设用地量将远远低于现阶段国家下达我省的新增用地指标量。因此，城乡建设用地增减挂钩政策，是一项政策红利。据省国土资源厅规划处处长赵晓华介绍，目前节余指标交易面积最多的县在忻州繁峙，已经批准3043亩。
城乡建设用地增减挂钩改进了用地指标管理，由省、市两级在分解下达年度用地计划指标时，结合各地用地实际和增减挂钩复垦潜力情况，将年度新增建设用地指标与增减挂钩周转指标一并下达使用。复垦潜力大的贫困县和10个深度贫困县产生的指标，除保障当地易地扶贫等搬迁项目用地外，全部纳入易地指标交易范围。
指标交易双方主体必须是市、县级人民政府或转型综改示范区。指标周转后的收益，由省国土资源厅对增减挂钩节余指标易地交易价格进行指导，具体由交易双方协调确定，并逐步纳入省级土地指标交易平台。
城乡建设用地增减挂钩是破解开发区用地的关键突破口，《通知》要求城乡建设用地增减挂钩产生的流量用地规划指标集中向开发区倾斜，增减挂钩节余指标优先向开发区投放。据省转型综改示范区土地管理局局长鲍宏波介绍，目前转型综改示范区已和部分贫困县签订战略合作协议，计划今年购买指标5000亩左右。
对于深度贫困县，城乡建设用地增减挂钩不受指标规模限制。深度贫困县产生的节余指标，原则上都要进行跨省域调剂使用。今年国家下达我省跨省域调剂的指标约为5000亩，完成5000亩交易可得交易资金15亿元以上。对10个深度贫困县的跨省域调剂指标，我省不搞平均分配，谁的实施方案先获批谁就可先获得指标，先行进行交易，先获得土地收益。
跨省域调剂指标，争取更大土地级差收益
城乡建设用地增减挂钩政策，允许国家扶贫开发工作重点县增减挂钩节余指标在全省范围内易地交易和深度贫困县增减挂钩节余指标在全国范围内交易的截止年限为2020年年底。
2018年至2019年期间，我省每个贫困县要完成增减挂钩节余指标易地交易1000亩以上，2020年交易规模根据复垦潜力和工作进展情况进行调整。山西节余指标易地交易总量是5.8万亩，今年原则上每个贫困县要完成500亩节余指标交易，全省共3万亩左右。贫困县在项目实施方案批准后，可预支50%的节余指标用于易地交易，深度贫困县可以适度提高；贫困县本县域内使用的增减挂钩项目中用于搬迁户的安置建新区用地在实施方案批准后可以先预支使用；贫困县实施增减挂钩项目不受规模指标限制，实施方案随报随批；对于增减挂钩易地交易项目完成好的贫困县给予一定的用地指标奖励。
深度贫困县在符合土地利用总体规划的前提下，建设用地涉及农用地转用和土地征收的，在做好依法补偿安置前提下，可以边建设边报批；涉及占用耕地的允许边占边补，确实难以落实占优补优、占水田补水田的，可按补改结合方式落实，并按用地审批权限办理用地手续；省级以下基础设施、易地扶贫搬迁、民生发展等建设项目，确实难以避让永久基本农田的，可以纳入重大建设项目范围，报省国土资源厅办理用地预审，并按照有关规定办理农用地转用和土地征收。
本报记者 张晓敏 本报通讯员 郭 锋
